在南海主權爭端中，南海周邊四國（越南、菲律賓、馬來西亞、汶萊）對抗中國大陸的策略之一是將南海主權爭端國際化和複雜化，借助外力制衡中國大陸。具體措施主要有兩種方式：一是將美國、日本、國際仲裁法庭等域外國家和國際組織引入南海主權爭端，二是將南海主權爭端「東盟化」，借助東盟聯合對抗中國。

東盟開始介入南海問題

東盟(ASEAN)是一個東南亞國家之間的組織，成立的初衷是為經濟文化和科學技術領域創造合作交流及共同發展的條件，同時提高東盟的政治地位，維護民族獨立。1967年簽訂的《曼谷宣言》和1976年簽訂的《東南亞友好合作條約》都未涉及南海問題，南海主權爭端「東盟化」是1990年代之後才出現的。

1992年大陸發布《領海及毗連區法》，東盟外長會議開始關注南海問題；1993年東盟決定接納中國大陸為特邀代表，出席7月召開的東盟外長擴大會議，並在會上討論了南海問題；1994年的東盟外長會議上，菲律賓、印尼等國提出有關南海問題的建議，並將南海問題寫進會議的公報中。

1992年東盟發布《東盟南海宣言》，是南海主權爭端「東盟化」的轉折性事件，標誌東盟開始介入南海問題。該宣言規定：以和平方式解決南海主權和管轄權問題；在不損害直接利益國家的主權和管轄權的前提下強化合作；在《東南亞友好合作條約》的基礎上建立南海國際行為準則。1992年，大陸外長錢其琛在參加第25屆東盟外長會議時，基本肯定《東盟南海宣言》，在與東盟六國外長就南海問題進行磋商後，大陸提出了「擱置爭議、共同開發」的主張，願意在條件成熟時與有關國家談判尋求解決的途徑。對大陸來說，考慮到東盟一體化，如果能夠有效發揮東盟對成員國，尤其是南海周邊四國的約束作用，對於和平解決南海主權爭端具有積極意義。

依據《東盟南海宣言》的第4條—在《東南亞友好合作條約》基礎上建立南海國際行為準則—的規定，2002年大陸和東盟簽訂了《南海各方行為宣言》。其主要內容包括：由直接有關的主權國家和平解決領土和管轄權爭議；防止南海主權爭端擴大化；在南海主權爭端解決前，強化政治信任，加強經濟、科研、執法等功能性合作。

《東盟南海宣言》僅僅是東盟國家之間簽訂有關南海問題的政治宣言，中國大陸並未直接參與，對於中國大陸沒有強制約束力。《南海各方行為宣言》則是中國與東盟簽署的第一份有關南海問題的政治文件，既對東盟國家有約束力，也對中國大陸有約束力。

從1990年代東盟國家之間簽訂《東盟南海宣言》，到21世紀初大陸與東盟簽訂《南海各方行為宣言》，雖然出現南海主權爭端「東盟化」，但是尚未全面化，有如下幾個特點：其一，東盟主張和平解決南海主權爭端，反對使用武力，這對於維護地區穩定具有積極意義；其二，東盟並未直接介入大陸和南海周邊四國的南海主權爭端，而是堅持不損害直接利益國家主權和管轄權，這一定位並不違背直接當事國解決海洋主權爭端的慣例；其三，東盟主張強化地區經濟、科學考察等功能性合作，這對於加強中國與東盟國家經濟往來有積極作用。

以上幾點與大陸官方的南海政策具有較大共識，因此，大陸也利用東盟外長會議、中國-東盟10+1會議、東亞峰會等中國與東盟共同參與的國際會議場合，就南海主權爭端交換意見，以發揮東盟維護南海和平穩定的建設性作用。

南海爭端「東盟化」

近年來，南海周邊局勢發生了一些新的變化。

一是中國大陸強勢崛起。改革開放以來，大陸長期推行「韜光養晦」的外交戰略，在南海主權爭端上，相對處於「守勢」，這有助於為大陸崛起爭取和平的周邊環境。隨著綜合國力的增強，大陸適時地將外交戰略調整到「奮發有為」，這意味著大陸將更為主動地維護南海主權。

二是南海周邊四國（主要是越南和菲律賓）加緊侵佔中國南海島礁。東盟國家基本都看到了南海豐富的資源、重要的戰略位置等，加緊侵占中國的南海島礁，擴大在南海的活動。

三是美國提出「重返亞太」戰略。大陸在遵守國際法和國內法的前提下維護南海主權的行為，被美國等域外大國歪曲為對南海和平的「威脅」，為遏制中國大陸崛起，美國提出「重返亞太」的戰略，聯合東盟和日本介入南海主權爭端。

在這種新的南海周邊局勢下，南海主權爭端「東盟化」正在發生一些質的變化。由於越南和菲律賓極力將南海主權爭端納入東盟會議的議題裡面，其他東盟國家大多對中國崛起表示「擔憂」，再加上美日等國的炒作，東盟正在由「維護南海和平」向「介入南海主權爭端」的方向演變。

自1992年《東盟南海宣言》公布至今20年來，在與中國大陸的接觸和對話中，東盟竭力在南海問題上塑造東盟「對外一致」的形象，從而將南海問題置於「東盟—中國」對話的關係中。這有兩點可以證明：

其一，2007年通過的《東盟憲章》規定，「在亞細安（東盟）對外關係方面，成員國須在團結一致、共同進退的基礎上，協調並致力於達成共同的立場及採取共同的行動」。可見，相較於《曼谷宣言》，經過40年的東盟一體化建設，《東盟憲章》更加強調東盟對外關係行動的一致性和協同性。一旦南海周邊四國站在對抗中國的立場上，在《東盟憲章》的約束下，很難避免東盟也站在中國大陸的對立面。

其二，近年來東盟會議頻繁發表有關南海問題的言論，意在對中國施壓。例如，2015年4月27日，第26屆東盟峰會發表主席聲明，對南海正在進行的填海造地活動表示嚴重關切，重申維護南海和平、安全和穩定及航行和飛越自由的重要性。

大陸的應對之策

針對南海主權爭端「東盟化」，大陸主要採取如下應對之策，這兩點也被稱為「雙軌制」。

其一，反對多邊機制，主張雙邊機制解決南海主權爭端。南海主權爭端是中國大陸和南海周邊四國之間的主權爭端，解決只能由當事國之間進行雙邊對話，這在《聯合國海洋法公約》和《南海各方行為宣言》裡都有明確規定，東盟不是直接當事國，無權介入南海主權爭端。

其二，積極發揮東盟在南海主權爭端中的建設性作用。東盟雖然不能介入南海主權爭端，但是可以對其成員國發揮約束作用，同時能夠為中國和南海周邊四國解決南海主權爭端提供對話平台，因此有必要重視其建設性的作用。

（作者係中國人民大學政治學系博士生）