隨著2月15日湖南省十二屆人大三次會議的順利閉幕，大陸各省級地方換屆已全部結束。縱觀各地省級人民代表大會的會議議題，除批准正常的人事變動外，不少地方省級黨委與同級人大的關係出現了新一輪調整，有24省分書記兼任人大主任一職。這是否意味著省級黨委書記兼任同級人大主任將常態化，而此制度會產生何等政治影響，值得關注。

不斷探索的實踐歷程

1992年，中共在十四大前後省級選舉文件中就首次提出省委書記與省人大常委會主任兼職的要求，即「如果沒有合適的人選，可以提名當地省委書記作為人大主任的候選人」。1997年的中共十五大以後，在依法治國理念的指引下，中共提升各級人大及其常委會的地位成為現實需要。

在2002年開始的新一輪省（直轄市、自治區）換屆選舉中，中共做出統一要求：「各省委書記除非兼任政治局委員，一般應被推薦為本省人大主任的候選人。」因此，在中共十六大之後的各省級人大換屆中，這種兼職狀況開始盛行。隨後，2004年9月的十六屆四中全會上明確提出：「適當擴大黨政領導成員交叉任職，減少領導職數」的改革要求，這為兼職狀況提供了政策依據。

從具體的統計資料來看，近年來省級黨委兼任同級人大主任呈現不斷上升態勢，並趨於穩定發展的跡象，說明兼職現象已經成為一種風尚，並可能朝著制度化的方向邁進。

兼任使省級人大權力落實

省級層次推行黨委兼任人大主任的做法，其目的是為理順黨委與人大的關係，加強和鞏固中共在各省級地方的執政地位。在省級地方權力機構中，省級人大及其常委會的政治地位最高，而同級的政府、法院和監察院等機構組成都由其產生、受其監督，並對其負責，這一制度說明省級人大在地方政治生活中具有基礎性地位。但與此同時，各省級黨務書記的人事調動係由中共中央決定和任命，而省級人大及其常委會只有在人事調令發布之後，才以省人大會議的形式批准和通過該人事安排。因此，在實際政治運作過程中，人大體制的政治地位並未達到憲法條文規定的高度。

省級人大及其常委會的立法和監督等職權經常受到省級黨委的制約，導致省級人大在實際政治生態中名不符實，其依法擁有的政治權力往往被同級黨委虛化。但由於人大體制在溝通社情民意方面發揮著不可替代的作用，尤其在社會矛盾凸顯的時代背景下，中共需要透過人大管道來加強與民眾的溝通交流，釋放大眾的不滿和壓力，進而促進整體社會的穩定。而提升省級人大及其常委會最有效的辦法，就是由各省級實權人物兼任省人大常委會主任。這一做法具有以下好處：

首先，對執政黨而言，實現了執政黨權力的合法化。由於人大在憲法地位中的至上性，是政治權力合法化的必經管道和最終確認者，這意味著兼任可以在權力體制上，確保中共意志在各個省級地方更為順利地落實。

其次，兼任會促使省級行政機構更認真地接受同級人大及其常委會的監督和諮詢。比如省級人大可以由此強化對公共財政預算的批准和監督，從而逐步落實人大體制在憲法中的地位和作用。再次，對於社會大眾而言，各省級人大代表聯繫著不同職業和領域的各類社會人士，而省人大及其常委會的作用提升，必然會強化省級人大代表的職責許可權，促使其在反映社會大眾輿論和利益訴求方面發揮更大的作用，這有助於降低官民之間的對立情緒。

兼任可能使權力過度集中

儘管這種兼任現象已在不少省分實行數年，且具有趨於常態化的特徵，但這並不表示中共由此找到理順黨與人大的關係。這種兼任的結果，很可能加劇省委書記權力高度集中的弊端，也可能導致同級人大對黨委的監督更為乏力。

其實，早在上世紀80年代，鄧小平為解決權力高度集中於黨委書記的弊端，就曾提出將黨政分開。但由於種種原因，中共在調整黨委書記過於集權的問題上並未取得太大進展，而只強調了將黨委與人大的關係納入法制化軌道。目前這一兼任現象並無明確的法律依據，且很可能出現具體工作上的職能交叉現象，並在客觀上造成黨委與人大工作的一體化。因此，倘若中共不加強對自身的監督機制，僅將省級人大工作交給省委書記負責，或許並非明智之舉。

總之，如何調整和理順省級黨委與人大的關係，是中共長期面臨的執政難題之一。儘管省級黨委書記兼任同級人大主任的現象已趨於常態化，但如中共將據此作為政治體制改革的突破口之一，恐怕仍需慎重思考。

（作者係中國人民大學政治學系博士研究生）