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閣揆同意權真有這麼重要嗎?|朱駿 在 Facebook 上分享!


   台灣自李登輝時期不斷修憲以來,制度上形成總統專制,有權無責,政隨心轉,任意性頗強,適合有威望的強人使用。然而,從蔣經國之後,台灣就不再有強人,也沒有相對應的系統配套。結果,權力固然集中,但未達到期盼的理想狀況,反而在近十多年台灣現實政治運作上呈現出,總統無強人之力推動貫徹施政,又無法矯正錯誤的困境,政局因此不斷產生不穩定的負面效果。

 

閣揆同意權成為熱門話題

 

這種現象在馬英九第二任特別明顯。由於對馬決策圈小,動輒干預行政院的傳聞不斷,令諸多論者將目光焦點集中於閣揆的相對獨立性,以為閣揆若能有一定程度的獨立權責,必能矯治總統無能又好干預之弊。再加上,許多人說現行體制為雙首長制,顯然應以法國為標竿,而法國總理必須經過國會同意才能出任。這似乎又使得閣揆同意權更加有正當性,應予以恢復。

2014年九合一選舉國民黨大敗,朱立倫拋出修憲主張,立場鮮明地高舉內閣制大旗,引起各方關注,民進黨林濁水之輩亦應和內閣制主張。固然蔡英文大言「內閣制沒有存在空間」,但恢復閣揆同意權的呼聲始終不斷。究竟閣揆同意權在現今體制內有何意義?是否真能改善政局與施政品質?會不會是另一場災難的種子?

有學者以為:「內閣制和總統制是最基本的兩類憲政體制,其關鍵的第一性徵,就是最高行政機關何在和最高行政機關和立法機關間的關係為何。」這固然有一定的道理,但政治講究實力,民主政治必須靠選舉展現之民意支持度取得執政的正當性。如果總統直選,閣揆由總統提名,不管他是不是立法院同意或法定的最高行政機關首長,都很難取得穩固的基礎。最高行政首長不經過直接民意的辯證,縱有立法院的同意,底氣必然不足,易受制於有民意基礎的兩端,不言可喻。因此會產生施政地位薄弱的問題,也就容易產生權謀的政爭。

 

閣揆同意權問題不少

 

可以進一步設想,當立法院有政黨過半,總統與立法院過半委員屬於同一政黨,閣揆由該黨人士出任應屬當然合理。這時總統若為黨主席,閣揆同意權意義不大,若會產生重大意義,就是當閣揆與總統的意見紛歧無法調和時,閣揆若得國會支持,可以架空總統,實際上是黨內鬥爭,只會敗壞政局,這與現在立法院長常常藉各種理由杯葛施政,是類似的情況。屆時,總統、閣揆與立法院長都可能為競逐權力,彼此明爭暗鬥,台灣的下場只會壞不會好,證諸今日情況,應非虛言!若總統不是黨主席,又有黨主席參與權力競逐,情況就更加複雜難解。

若總統與立法院最大黨或過半黨不屬於同一政黨,將會產生類似阿扁時期的情況。當立法院沒有任何政黨過半,閣揆需立法院同意時,他顯然必須照顧到至少一黨以上的利益,而被迫與總統產生分歧,甚至架空總統,如閣揆為反對黨,政爭勢必比阿扁當時的情況更為嚴重。

不論是哪一種情況出現,都會有間接民意否定直接民意的現象,這會顛覆民主政治的基本原理原則,勢必不能無爭,如果長久下去,就是台灣的災難,現在已看到端倪。

是故,閣揆同意權不是好東西,而是無用的東西或災難的種子,有識之士,戒之!慎之!

 

內閣制需有配套措施

 

個人研究所得,內閣制若採取低門檻聯立制比例代表制,可在立法機構反映多元民意;因聯合政府將為常態,行政體系也會同時反映多元,這是總統制做不到的死角。

既然要內閣制,總統的產生方式最好修正為間接選舉,總理人選則應受直接選舉結果的約束,即應以政黨推出的候選人為準,不得中途由政黨私自換人,若是出現中途必須換人時,應重新選舉,畢竟,不同的人組織政府,施政的能力必然不同。這樣的改選,既符合直接普選的民意,也可以防止黨內鬥爭,安定政局。

如要採內閣制,總統的權力應大幅縮減為儀式性質,特別是閣揆提名應以席次最多黨的領袖優先。若席次最多黨只能組成少數聯盟,則應由可組多數聯盟者取而代之。要考慮一種情況,就是沒有人能組成多數聯盟時,應如何處理?照理說,應回到能夠代表最大多數的聯合政府。

一言以蔽之,若再有修憲,應徹底回歸民主的基本性質與原理原則,才是台灣真正之福。

 

(作者係政治大學國發所博士)