台灣自李登輝時期不斷修憲以來，制度上形成總統專制，有權無責，政隨心轉，任意性頗強，適合有威望的強人使用。然而，從蔣經國之後，台灣就不再有強人，也沒有相對應的系統配套。結果，權力固然集中，但未達到期盼的理想狀況，反而在近十多年台灣現實政治運作上呈現出，總統無強人之力推動貫徹施政，又無法矯正錯誤的困境，政局因此不斷產生不穩定的負面效果。

閣揆同意權成為熱門話題

這種現象在馬英九第二任特別明顯。由於對馬決策圈小，動輒干預行政院的傳聞不斷，令諸多論者將目光焦點集中於閣揆的相對獨立性，以為閣揆若能有一定程度的獨立權責，必能矯治總統無能又好干預之弊。再加上，許多人說現行體制為雙首長制，顯然應以法國為標竿，而法國總理必須經過國會同意才能出任。這似乎又使得閣揆同意權更加有正當性，應予以恢復。

2014年九合一選舉國民黨大敗，朱立倫拋出修憲主張，立場鮮明地高舉內閣制大旗，引起各方關注，民進黨林濁水之輩亦應和內閣制主張。固然蔡英文大言「內閣制沒有存在空間」，但恢復閣揆同意權的呼聲始終不斷。究竟閣揆同意權在現今體制內有何意義？是否真能改善政局與施政品質？會不會是另一場災難的種子？

有學者以為：「內閣制和總統制是最基本的兩類憲政體制，其關鍵的第一性徵，就是最高行政機關何在和最高行政機關和立法機關間的關係為何。」這固然有一定的道理，但政治講究實力，民主政治必須靠選舉展現之民意支持度取得執政的正當性。如果總統直選，閣揆由總統提名，不管他是不是立法院同意或法定的最高行政機關首長，都很難取得穩固的基礎。最高行政首長不經過直接民意的辯證，縱有立法院的同意，底氣必然不足，易受制於有民意基礎的兩端，不言可喻。因此會產生施政地位薄弱的問題，也就容易產生權謀的政爭。

閣揆同意權問題不少

可以進一步設想，當立法院有政黨過半，總統與立法院過半委員屬於同一政黨，閣揆由該黨人士出任應屬當然合理。這時總統若為黨主席，閣揆同意權意義不大，若會產生重大意義，就是當閣揆與總統的意見紛歧無法調和時，閣揆若得國會支持，可以架空總統，實際上是黨內鬥爭，只會敗壞政局，這與現在立法院長常常藉各種理由杯葛施政，是類似的情況。屆時，總統、閣揆與立法院長都可能為競逐權力，彼此明爭暗鬥，台灣的下場只會壞不會好，證諸今日情況，應非虛言！若總統不是黨主席，又有黨主席參與權力競逐，情況就更加複雜難解。

若總統與立法院最大黨或過半黨不屬於同一政黨，將會產生類似阿扁時期的情況。當立法院沒有任何政黨過半，閣揆需立法院同意時，他顯然必須照顧到至少一黨以上的利益，而被迫與總統產生分歧，甚至架空總統，如閣揆為反對黨，政爭勢必比阿扁當時的情況更為嚴重。

不論是哪一種情況出現，都會有間接民意否定直接民意的現象，這會顛覆民主政治的基本原理原則，勢必不能無爭，如果長久下去，就是台灣的災難，現在已看到端倪。

是故，閣揆同意權不是好東西，而是無用的東西或災難的種子，有識之士，戒之！慎之！

內閣制需有配套措施

個人研究所得，內閣制若採取低門檻聯立制比例代表制，可在立法機構反映多元民意；因聯合政府將為常態，行政體系也會同時反映多元，這是總統制做不到的死角。

既然要內閣制，總統的產生方式最好修正為間接選舉，總理人選則應受直接選舉結果的約束，即應以政黨推出的候選人為準，不得中途由政黨私自換人，若是出現中途必須換人時，應重新選舉，畢竟，不同的人組織政府，施政的能力必然不同。這樣的改選，既符合直接普選的民意，也可以防止黨內鬥爭，安定政局。

如要採內閣制，總統的權力應大幅縮減為儀式性質，特別是閣揆提名應以席次最多黨的領袖優先。若席次最多黨只能組成少數聯盟，則應由可組多數聯盟者取而代之。要考慮一種情況，就是沒有人能組成多數聯盟時，應如何處理？照理說，應回到能夠代表最大多數的聯合政府。

一言以蔽之，若再有修憲，應徹底回歸民主的基本性質與原理原則，才是台灣真正之福。

(作者係政治大學國發所博士)