時間：2018年3月13日

地點：觀察雜誌社會議室

主持人：紀　欣（《觀察》雜誌發行人兼總編輯）

評論員：

張麟徵（台灣大學政治系名譽教授）

楊開煌（銘傳大學兩岸研究中心主任兼教授）

姜新立（中山大學、佛光大學名譽教授）

 李炳南（中國文化大學教授、曾任國大代表、監委）

周陽山（金門大學教授，曾任立委、監委）

紀欣：修憲層面廣泛 影響重大

3月11日，中國大陸第13屆全國人民代表大會第一次會議，表決通過憲法修正案。根據全國人大常委會的說明及本人的觀察，21條的憲法修正案有以下幾個重點。

其一，序言第7段新增「科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想」。這除肯定科學發展觀的重要性，確立習近平思想在國家政治和社會生活中的指導地位，也實現了國家指導思想的與時俱進。

其二，第1條第2款新增「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」。把黨的領導首次寫入憲法正文，體現了中國共產黨領導的根本性、全面性和時代性，同時，憲法序言第10段最後面加入「中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展」，顯示政治協商制度是具有中國特色的政黨制度，8大民主參政黨可發揮參政議政、政治協商、民主監督的職能。 

其三，第27條新增「國家工作人員就職時應當依照法律規定公開進行憲法宣誓」。憲法宣誓制度的建立表明大陸堅持依憲治國，也可以此教育和激勵國家工作人員忠於憲法、維護憲法權威。

其四，第62條到67條新增「國家監察委」制度，修憲後大陸政府機構從一府二院，變成一府一委二院，監察委獨立行使職權，不受行政機關干涉。

其五，第79條第3款刪除國家主席、副主席「連續任職不得超過兩屆」。從此關於國家主席任期的規定，與中共總書記、中央軍委會主席採取一致的作法。

其六，第100條增加一款，「社區的市的人大和其常委會可以制定地方性法規，報本省、自治區人大常委會批准後施行。」大陸現有323個社區的市，包括自治區，憲法賦予他們有制定地方性法規的權力，從此各地人大可依當地需要立法治理各個方面的發展。

其七，在憲法序言第11段「平等團結互助」後加入「和諧」，說明社會主義民族關係必須強調和諧。另在憲法序言第10段及11段加入「改革」，顯示改革開放雖已屆滿40周年，但改革還要持續下去。這些都說明了中國特色社會主義的根本性質。

本次座談會分兩階段進行，第一階段請學者針對修憲案的各種修改及其意涵表示高見，第二階段請談談此次修憲對兩岸關係有何影響。

楊開煌：修憲基於大陸現實需要

我認為可以從以下三點來看此次修憲。

第一是「文化基因」。中共修憲之所以引起全球關注，是因為西方政治學與東方政治學在本質上有很大的差異。西方認為政治是「必要之惡」，不喜歡政治，但政治是生活的一部分。東方認為政治應該是「經世濟民」。因而馬克斯說國家是暴力機器，孫中山則說國家是互助之體。

由於政治哲學不同，東西方對權力的觀念也不同。西方希望政府愈小愈好，在政治制度上設計很多限制，如防弊、分權、制衡。東方則希望由聖賢來統治，願意給予優秀人才更多權力。台灣很多人近來表示「如果經國先生再多做幾年，今天台灣不會是這樣」，這就意味著我們的文化基因期待出現聖君賢相。

但自從鴉片戰爭後，中國人深受西方政治學影響，認為東方傳統政治學是落伍、過時的。其實政治制度無善惡、好壞之分，只有適應與否。西方民主一定好嗎？未必。一個新時代本來就需要變與不變的平衡，世界很多團體的精神領袖無任期制，企業界的總經理會更換，但董事長通常無任期限制。中共一方面集中權力做事，另方面也依法執政。

第二是大國之必要。在中國大陸，國家主席本來是虛位，但現在中國是全球第二大經濟體，政府要管理的事從國家變成「天下」，當元首出訪時，也要顧及名實相符。當年鄧小平以副總理出訪時，外國只能以副總理的規格接待他，這就造成名實不符的現象。這次修憲取消國家主席的任期，但未擴張主席的權力，為的是出訪方便，名實相符。

第三是避免跛腳。領導人通常在最後一任的最後兩三年開始跛腳。習近平若在第二任期第三年開始「跛腳」，屆時被他打倒的貪腐人士可能會反撲，官員也可能不認真辦事。修憲後，大家不必瞎猜誰是接班人，不僅能有效杜絕貪腐集團的投機期待，也會減少拉幫結派，有助於建立真正不敢貪、不能貪、不想貪的行政文化。

總而言之，大陸此次修憲有現實性的需要，又有未來性的設計，正是「完善國家領導體制，提升治理能力」。至於修憲合理與否、效果如何，則必須留待以後評價。

李炳南：定位在國家體制改革

這次修憲是1982年憲法公布以來的第五次修憲，前四次修憲分別於1988年、1993年、1999年、2004年進行。比較這次修憲與前四次修憲，有以下幾個特點。第一，間隔時間長達14年，前四次大約每隔5年修一次；第二，修憲內容非常廣泛，達21條之多，非前四次修憲內容所可比擬；第三，修憲內容的政治性特別強，大多涉及國家體制；若再加上同時通過的「國務院機構改革方案」來看，可以說是一次重大的政治改革。

其次，大陸修憲只須經由全國人大通過，而無須提交各省市人大表決或提交公民複決，這說明該憲法是一部柔性憲法。但修憲案須經全體人大三分之二以上之多數同意方為通過；這項規定又較柔性憲法嚴格。可以說，這部憲法是柔中帶剛，以柔為主。

此外，修憲案在憲法第27條後，增加了第3款「國家工作人員就職時應當依照法律規定公開進行憲法宣誓」。這一次大會選出的國家主席及所有工作人員，都必須在全國人大進行公開的憲法宣誓，這表明國家工作人員在法律上首先要效忠於憲法，而非效忠中國共產黨。修憲案有助於進一步推動依法治國。

修憲案刪除第79條第3款的最後一句：主席、副主席「連續任職不得超過兩屆」，造成不少風波，但我認為該修正有利有弊，利大於弊。

有利的部分是可以鞏固中央集權模式、使國家重大政策有持續性，並可控管國家分裂的危機。不利的部分是可能不利於共產黨內精英流動，從而導致黨內紛爭。二戰後日本自民黨之所以能長期執政，就是該黨有精英輪流執政的機制，避免了內鬥，也有效地化解了日本國民對自民黨長期執政的不滿情緒。

因此，倘若中共的權力交替能夠維持「七上八下」，此次刪除任期限制的影響就會比較低，衝擊也會比較小。「七上八下」規則主要就是在解決幹部老化、流動性過低等權力接班問題。

另外，修憲案增加了第3章第7節共6條的條文(123-127)，為國家監察委員會奠定了憲法法源，這有助於善政(good governance)的實現。第127條第1款規定「監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉」，就比較監察制度來看，這一規定為監察機關的有效運作，提供了重要的核心基礎。應該說明的是，國家監察委員會已於2017年間在浙江、山西和北京等三個省市分別展開運作；這次修憲是把那些試點的實踐成果轉化成憲法條文。

值得注意的是，國家監察委員會的監察、監督與原來的檢查監督之間，極可能發生權力競合，因此在實際運作後，要如何避免該權力競合的問題，值得吾人關注。

最後，我認為現在評價此次修憲案是言之過早，我們必須等待一段較長的時間，依據實證經驗，才能對這個新型的中國模式及其利弊得失做出判斷。無論如何，當大陸黨政軍一體化後，對解決國家分裂的危機是有重大助益的。

周陽山：追求廉政與高效

我看大陸這次修憲有三大特色。第一個特色是集權，這體現在黨的領導、中央集權、習核心三方面：一是自1978年改革開放以來，中央與地方的角色雖有變化，但此次修憲，權力高度集中，在黨國體制中，中國共產黨居於最核心地位；二是強化中央集權；三是國家主席任期改變，確定習近平長期領導的地位。　

第二個特色是，追求廉政與高效。廉政表現在設立國家監察委員會，成為在人大之下，與一府（即國務院一政府）、兩院（最高人民法院和最高人民檢察院）平行的監察機關。這凸顯了孫中山特別重視的監察權，終於在制度上完成了頂層設計，成為啟動中國政治改革的重要支柱。

第三個特色是，中國在社會主義發展過程中過於躁進，結果造成社會一窮二白。1978年的改革開放是向資本主義補課，這次改革核心是向中國長期以來想要達到的富強補課。刪除任期限制可能會令經歷過文革的人擔心民主倒退，但因習近平的目標是讓中國富強，他們認為有一定的正當性及必要性。

據我觀察，大陸此次修憲係基於三個考量。一是參考社會主義的實踐經驗；二是基於中國本身的改革經驗，想找出一套符合中國國情的憲法；三是回應大陸社會各界的期待。

其一，大陸黨國體制合一是從蘇聯體制，也就是蘇聯中央政治局而來。在蘇聯的排行，第一是總書記，第二是主席，第三是部長會議主席，第四是管意識形態的書記。大陸第一號人物是黨政軍一把手，第二位理論上應是人大委員長，但因排資論輩把總理排第二；第三是總理，第四是具有中國特色的政協的主席，第五是負責黨務意識形態者。

其二，中共十九大提出「從現在起到2020年，全面建成小康社會」、「2035年基本實現社會主義現代化」，「到本世紀中葉，建成現代化強國」，因此，2035年的目標是完成社會主義現代化，這就是中國的國情需要。

其三，有關符合社會內部期待，指的是鄧小平改革開放的經驗，加上習近平在執政5年內，不遺餘力地打貪反腐、收回軍權，處理過很多複雜的政務，得到社會的認可，才奠定了他的特殊地位。而且，此時正值中國百年來難得可以完成富強使命的歷史機遇，不難理解全面集權的必要性。

為避免集權帶來貪腐，全國人大之下設立了國家監察委。監察委整合了「執紀」（黨紀）和「執法」（國法）雙重功能，除落實廉政監督外，還具有勤政和效能監督功能，以避免懶政與懈怠。這表示監察權既可打貪反腐、整飭官箴；又可激勵勤政，促進績效；是一種兼具積極興利與消極防弊的監察機制。此外，目前各級檢察院反貪、反瀆和預防部門的職能機構，以及44,151名檢察人員，均已完成轉隸，統歸由監察委行使反腐敗職權，所以監委是有牙的老虎。