從拜登團隊幾位關鍵人士在參議院任命聽證會上的陳述、拜登本人在國務院的外交政策談話，以及拜習通話透露的訊息，可以看出美國新政府對華政策大致的輪廓為：(1)遏制中國大陸繼續崛起是全民共識；(2)貿易戰不會休兵，技術戰將持續；(3)不會放鬆美軍在台海與南海的軍事活動與壓力；(4)要求中國大陸停止對台灣在外交軍事國際空間的打壓；(5)持續施壓與關切大陸對香港、新疆、西藏違反人權的行為；(6)將致力聯合美國盟友共同應對中國崛起帶來的問題；(7)在有利於美國的氣候、瘟疫、朝鮮、伊朗等議題上可以與中國合作。簡言之，這是一個遏制、競爭遠大於合作的對華政策。

形塑中的美國對華政策

拜登就職後跟所有盟友，甚至敵人俄羅斯領導人都通過電話，卻遲遲未與習近平聯繫，一直拖到農曆除夕當天才不得不與習近平通話，這顯示什麼？說是有意冷落習近平，不如說是拜登團隊對上述對華政策是否正確，以及如何執行與落實，心裡沒有底。

受到川普對華政策遺產的制約，拜登對華不得不強硬。但他清楚知道，以當前的美國實力，盟友向心力弱化，美國信譽低落；中國在紅線問題上寸步不讓，並以其經濟實力與抗疫成績，積極拉攏美國盟友與新興國家的現實下，這個政策可能只得走一步算一步。

最近美國國內對於如何看待中國，如何適應中國崛起，有非常多的政策討論。比較有意思的幾個主張立場差異甚大，甚至南轅北轍，可見美國菁英階層對華看法分歧，這與美國民眾一面倒的反中情況不同。其中「大西洋理事會」(The Atlantic Council)與「蘭德公司」(Rand Corporation)發表的兩篇報告，以及《外交政策》創刊50周年舉辦的，由該雜誌特約編輯喬納森特珀曼(Jonathan Tepperman)與作家、CNN主持人、國際事務傑出思想家法雷德札卡里亞(Fareed Zakaria)的對談等，都特別引人注目，值得瞭解一下。

更長電報媲美肯楠電報？

今年2月初，「大西洋理事會」用匿名方式出版了一篇對中國的戰略報告，題為「更長電報，邁向美國新中國政策」(The Longer Telegram, Toward a New American China Strategy)，一般認為應該出自川普政府的官員之手。

這篇報告的重點有如下幾點：(一)主張美國對華戰略首先要鎖定習近平，認為是在習的領導下中國才「日益專制崛起」，成為民主世界的嚴峻挑戰。(二)美國對華政策目標在更換領導人，改變中國戰略目標，不是推翻中共政權。(三)作者認為此一政策可行，因為習近平的領導已經導致中共內部嚴重分裂，可加以利用。(四)促使中國菁英認同留在以美國為首的自由國際秩序內對中國最為有利。(五)美國急迫需要制定一個兩黨一致、完整的對華戰略，以因應中國崛起帶來的國際結構性挑戰。

這份報告還建議，一旦中國對美國及其盟國發動核子與生化武器行動；對台灣、釣魚島等發動軍事攻擊；在南海阻止美國與盟國自由航行；攻擊美國及其盟國主權領土軍事資產時，美國即應進行軍事威懾，甚至直接進行軍事干預。

這篇報告顯然在複製1946年美國駐蘇聯代辦喬治肯楠(George Kennan)發給美國國務院的那通「長電報」，後來以X先生為名，發表在《外交事務》雜誌上的「論蘇聯行動之根源」。此文成為其後美國長期圍堵蘇聯的外交圭臬，最終導致蘇聯崩潰。但畢竟四分之三世紀過去了，當年對蘇聯奏效之策，今天還可以照搬到中國嗎？這篇報告顯然犯了時空錯置的謬誤，這是其一。

肯楠的「長電報」是建立在對當時蘇聯政治、經濟、軍事、意識形態深入研究，正確認識之上，提出的「遏制」政策可以執行。反觀今日，「更長電報」作者顯然對中國的瞭解失之於表象與皮毛。對中共的歷史、人事、政策、路線、現況都不甚了了，卻妄想用外力分裂中共，換掉習近平，扶持個平庸的領導人上台，讓美國繼續領導世界，想法實無異於天方夜譚。美國慣用的這套作法在小國可以成功，但在中國絕無可能得逞。

報告披露後負評潮湧

美國學者藍普頓(David M. Lampton)擔心「更長電報」將惹惱中國，破壞中美在氣候變化、疫情防止、全球治理上的合作可能。「國家利益中心」研究員海爾(Paul Heer)認為，該報告誇大了中國稱霸世界的野心；把中美關係惡化歸咎於習近平不客觀，中美許多問題在習近平上台前就已存在；中國政策有其連續性、馬列主義與民族主義一直都是中共的特質。

「更長電報」給中國畫出來的紅線，其實起不了實質作用，至少台灣、釣魚島、南海島礁，對中國而言，是捍衛國家主權與領土完整，不是什麼紅線問題。至於對美國及其盟國，中國一貫的立場是「人不犯我，我不犯人」，不會主動發起任何軍事行動。倒是紅線對美國是個考驗，美國歷任政府，包括川普在內，都較喜歡「模糊」處理，如果接受這篇報告建議，美國必須清楚捍衛紅線不受到侵害，反倒限縮了應變的空間。

「更長電報」不過是東施效顰，大西洋理事會同意刊出，其實有損此一智庫的聲譽。執筆者泥古不化，對中美兩國實力，對國際情勢演變、中共外交政策等瞭解有限，政策建議自然貽笑大方。

實施戰略收縮現實可行？

今年1月22日，「蘭德公司」提出一篇由十數位學者共同執筆，名為《實施戰略收縮：美國區域安全政策的改變與如何操作現實主義的戰略收縮》(Implementing Restraint: Changes in U.S. Regional Security Policies to Operationalize a Realist Grand Strategy of Restraint)的長篇報告。這篇報告最大的特色是與當今美國主流外交思想與政策背道而馳，主張美國應從大部分國際熱點區域退出，只維持在核心利益所在地區的存在。

這種主張建立在不同的國際情勢認知上，此報告執筆者們認為時代已不同，中國、俄羅斯、北韓、伊朗、乃至巴基斯坦、非洲對美國的威脅都被過度放大。俄羅斯既不會入侵歐洲，中國收復台灣、釣魚島、南海諸島也不會影響到美國在亞太的利益，美日同盟會繼續存在，中國不會謀取區域霸權，朝鮮、伊朗也不敢輕易啟動核武。美國只需保留維持平衡的威懾力量與核子武器。

這種迥異於美國傳統擴張外交的「戰略收縮」政策，對仍沉浸在捍衛美國全球霸權，認為美國霸權至少還可維持百年不墜的擴張派來說，真是離經叛道！但美國菁英中不乏清醒者，深知美國國力已今非昔比，應該回歸孤立主義。川普的反全球化、單邊主義、從阿富汗與中東撤軍、要求盟邦承擔更多自身防衛負擔等，目的就是重返孤立政策。川普支持戰略收縮，把僅餘的心力放在亞太，全力遏制中國，就美國利益而言並無不對，只是川普行徑乖張、手段拙劣，以致引起國內及國際一致撻伐。

拜登不支持戰略收縮，在對華政策上與川普的看法大致相同，但在反制手段上有同與不同之處。拜登剛一上台，美國航母軍艦軍機即在台海、南海高調穿梭演訓，積極推動印太區域戰略，從這點看來，其立場與川普並無二致。在人權問題上，拜登凸出批評中國在新疆與香港的作為，甚至指控中國在新疆進行種族絕滅，其造謠抹黑手段比川普還厲害百倍。兩人都視中國為美國最大挑戰與威脅，但拜登認為，在若干國際領域與中國還有合作空間。目前在共和黨的壓力下，在爭取盟國向心的考量下，蘭德公司所提的這種「戰略收縮」政策建議，拜登絕無可能採納。

雖然如此，真理並不永遠站在多數或主流的一方，現行拜登對華政策必然會導致中美碰撞，只有在碰撞之後，美國政府及民眾才會冷靜面對不同的聲音。

從過往歷史看來，蘭德公司的研究絕非浪得虛名。蘭德公司曾對韓戰、蘇聯崩潰、中美在1996-2017軍事實力發展趨勢等問題上做過研究，十分精準。特別是在朝鮮戰爭時，針對中國是否會出兵，麥克阿瑟將軍認為不會，但蘭德的分析報告認為：美軍一旦越過38度線，中國一定會出兵，而美國將不光彩地退出朝鮮戰場。最後果如其言。麥帥因此極為後悔當初不願付500萬美元買下此一報告，反讓美國在朝鮮戰爭中消耗了830億美元，犧牲了十多萬美軍生命。

「實施戰略收縮」這份報告值得重視與玩味，一是中美兩軍實力，綜合國力在疫情爆發後更加拉近，台海事起美國處境恐更加不利。二是，傳言這份報告是美國科赫(Charles Koch)研究所出資撰寫。科赫兄弟(其弟David Koch在2019年過世)代表美國商界利益，對美國政治影響力甚大。科赫雖然支持川普許多政策，但在對華政策上有所不同，他反對貿易戰、美中脫鉤等主張，也不希望拜登在對華政策上蕭規曹隨。以當下美國國力來看，適當有序的收縮政策，對美國其實有利。

美國不再可以隨心所欲

國際事務傑出思想家札卡里亞在《外交政策》創刊50周年時，接受該雜誌特約編輯特柏曼專訪，兩人暢談並檢討了自1970年代至今，美國外交政策的演變與得失。討論重點在於：美國當下是否正處於與1970年代、1990年代和2008年一樣的關鍵時刻，美國是否需要一場外交思想上的變革，還是僅僅像拜登承諾的那樣，回歸正常管理即可？

這真是一個好問題。札卡里亞認為美國今天面臨的挑戰，與上述幾個關鍵時刻有根本的不同。第一是因為對手不同，中國在經濟科技創新等領域直逼，甚至超越美國，軍事上也相差不多，是一個真正的對手，美國必須學著去適應挑戰。第二是美國已經不想再扮演領導世界的傳統角色，這現象在歐巴馬時已顯現，川普更直接道出，而拜登無論做什麼都回不到從前，美國應學習以與過去不同的方式與他國合作。第三是美國外交不能創新，繞來繞去，都繞不出圍堵政策。第四是兩黨不齊心，任何外交內政的變革都無法得到國會支持，美國將慢慢淪落。

這是對美國現狀一針見血的總結。更狠的是，札卡里亞指出美國的偽善與雙標，包括濫用美元、長臂管轄(long arm jurisdiction)，自己未批准聯合國海洋法公約、國際刑事法院羅馬規約，卻以此來要求中國遵守，使美國成為一個不被信任與尊敬的國家。

解方是甚麼？作者認為，在國內美國應加強對教育體系、研發、低碳革命的投資，在國際應加強與盟友，甚至對手的合作。這兩位移民出身的美國國際事務專家都極樂觀，他們引用了美國前外交官李察霍爾布魯克(Richard Holbrooke)的一句話來形容現在的美國，認為「美國仍然是一個領導國，但不再是一個隨心所欲的霸權國」。

結語

現在浮現的美國對華政策可能只是一個雛形，美國從未碰過像中國這樣一個強大而有韌性的對手，其最終的對華政策，將從雙方交手中，慢慢摸索得出。明人不說暗話，美國如能相信並體會楊潔篪與習近平先後就中美關係的談話重點，就不會走上岔路。上述美國內部對外交政策的探討，也有助於美國執政當局決策思考。

(作者係本刊主筆、台灣大學名譽教授)