2013年6月國民黨以「一中架構」回應了大陸的「一中框架」，2014年2月陸委會與國台辦負責人又正式會談後，兩岸關係似乎已從淺水區往深水區邁進。但若要讓兩岸真的繼續往前發展，政治與經濟的「統合」必須有效推動。

本文以人類至今較成功進行統合的歐洲聯盟為例，從功能主義、新功能主義、政府間主義、自由政府間主義等理論，說明歐盟統合的發展。當然，兩岸關係與歐洲統合有著相當程度的差異，但揭櫫的概念仍有啟發性價值。接著回到兩岸關係的分析，探討1990年代後的兩岸交流，尤其是2008年後的兩岸關係變遷；並以上述各種理論加以詮釋相關意涵，進而對這些變遷提出走向兩岸統合的發展之道。

歐盟統合的理論發展

整合與統合英文都是integration；但若從語意學給予兩者明確區別，整合是經濟、社會、文化等各種社群間的結合，而統合則有「超國家機構」（Supra-national Institutions）的共同體概念。

進而言之，整合是各界力量彼此交流後，社群互動產生的自願結合；統合則是相關領域的共同體出現，積極推動形成共同意識的自願結合。所以，統合與整合雖都是基於自由意願下的結合，但推動的結果因積極程度不同而有所差異。

梅傳尼（David Mitrany）提出的「功能主義」（Functionalism）可謂是統合理論的濫觴。他認為，科技的快速發展可帶動國家的合作，在專家技術的功能性合作下，人民對於國家的忠誠，可以逐漸轉移到國際的功能性組織。

從「分枝說」（Doctrine of Ramification）而言，國家在某些領域的合作，可以擴張到其他領域的合作，最後形成功能性的互賴網絡，推展到國家的政治領域，形成國際的和平運作體系。

雖然功能主義指出，跨國境的問題需要跨國境的專家組織解決，而其推論確實符合全球化時代來臨的趨勢發展；但其過度忽略國家，尤其是政治人物在跨國合作的重要角色。

因此，以哈斯（Ernst Haas）為代表的「新功能主義」（Neo-functionalism）應運而生。他指出，成員國家的政治菁英被說服轉移他們的忠誠及政治行動到新而較大的制度中心，該中心的制度特質或司法需求，凌駕了原已存在的民族國家。

哈斯發現政治菁英很少一開始就支持統合，但當他們從煤鋼共同體獲得好處之後，菁英就願意繼續支持其他範疇如經濟共同體的統合，使他們成為統合的領導力量，這就是「擴溢」（spill-over）；可是若得不到深層次的意識型態或哲學理念的支持，只基於經濟利益的獲得，政治統合的推動將發生倒退，這就是「溢回」（spill-back）。

西歐的統合過程在1960年代遭到阻礙。當時法國總統戴高樂對於歐洲共同農業政策中，將部長理事會決策由共識決改為多數決大為不滿，因此法國代表自1965年7月開始不再出席會議，造成「空椅危機」，直到6個月後的「盧森堡妥協」才結束。

所以，主張國家應堅持本身利益與權力的現實主義（Realism），成為另一種詮釋統合的理論途徑。其中，政府間主義（Inter-governmentalism）的代表人物霍夫曼（Stanley Hoffmann）就直接批判哈斯的新功能主義，過度在意超國家（Supra-national）因素。他指出，戴高樂在記者會上公開表示，不同意公務員的意見，因為他們缺乏政治判斷力和民主責任感，而且他們的經驗主要在經濟領域，造成在外交和軍事上常常產生風險。

莫拉夫希克（Andrew Moravcsik）為代表的自由派政府間主義（Liberal Inter-governmentalism）進一步結合了成員國對內部政治、外部協商與超國家機制的討論，進一步完備了統合理論的詮釋。

依據自由政府間主義的邏輯，各成員國內部的各種利益團體會相互競爭，再由政府彙整成國家利益；接著成員國以彙整的國家利益基礎，經由自身權力與其他成員國談判後達成協議；然後為了履行協議，成員國們將建立或創新制度落實。

兩岸關係的統合發展

2008年國民黨再度執政後，兩岸進入和平發展期。六年來，台灣海基會與大陸海協會共簽署了21項協議，其中前兩年更密集簽署了14項協議，顯見兩岸政府基於民間交流的迅猛發展，簽署了較迫切的協議。其中包括陸客來台、空運、海運、郵政、金融合作、標準計量檢驗認證、ECFA、智慧財產權保護、投資保障、海關合作、服務貿易等與經濟相關的協議，食品安全、共同打擊犯罪、農產品檢疫檢驗、漁船船員勞務、醫藥衛生、核電安全等也在簽署之列。

從「功能主義」而言，因為交流互動的頻繁，兩岸確實可以在經濟、交通、食安、治安等民生較密切議題上合作，進而催生其他領域的合作。事實上，兩岸在1990年代初期開啟的交流就呈現這樣的趨勢。但1996年到2008年的兩岸政府之間發生衝突，讓雙方關係降至冰點，也顯示「新功能主義」所言，政治菁英在兩岸交流扮演的角色。其實1995年前的兩岸積極交流，也是政治菁英積極主導下的「擴溢」結果。相對的，當主權爭議浮上檯面，「溢回」結果亦會出現；兩岸政治領袖對彼此的不信任，造成兩岸關係的倒退。

由此可見，「政府間主義」還是主導著兩岸交流，尤其是官方掌握著兩岸關係的主要節奏。這同樣可見諸2008年國民黨重拾執政權後，國共兩黨從2005年建立起的良好互動，旋即成為兩岸迅速簽署協議的基礎。

不過，兩岸簽署ECFA與服貿協議時，台灣內部爭議不斷。縱使ECFA已經實施，但迄今卻仍有對其效益的質疑；服貿協議更是至今無法通過立法院的審議，真正施行時間還未可知。所以即便自由化貿易交流是全球趨勢，但一方民意分歧，仍會使實際合作無法順利，更遑論兩岸要從經濟走向政治的統合。

從「自由政府間主義」觀點來看，台灣內部各種聲音的相互競爭、妥協，由政府彙整成共識應是重要前提。台灣當前的共識是提昇人民生活幸福，因此經濟、交通、食安、治安等民生較密切議題應是兩岸交流重點。

進一步論及兩岸協商談判，透過權力較量和利益交換，尋求雙方願意接受的最大公約數時，經濟層面統合類型的「自由貿易區」還是台灣尋求區域或全球經濟板塊整合的思維，因此ECFA與服務貿易，甚至貨品貿易等經濟協議仍需積極推進，以促進更大程度的統合。

兩岸應早日成立經合會

兩岸在1990年代後的日益密切交流，歷經類似功能主義、新功能主義、政府間主義、自由政府間主義的發展，統合有進展，也有倒退，但整體來看，還是往前推進。但若要從淺水區往深水區實質推動ECFA及其後的服務貿易、貨品貿易等經濟協議，不但要盡快排除萬難實施，而且要有效落實協議的履行。

因此，除透過海基會和海協會的檯面上協商，以及兩岸政府部門的檯面下溝通之外，兩岸必須創新制度。例如依據ECFA第11條成立「兩岸經濟合作委員會」（簡稱經合會），由雙方指定代表組成，負責處理包括落實ECFA的磋商、評估ECFA的執行、解釋ECFA的規定、通報重要經貿資訊、解決ECFA的爭端。這樣的檯面上政府組織應該發揮實際功能，建構解決問題的兩岸共同生活經驗。

經合會不應該被架空成任務性、功能性的磋商平台及聯繫機制；兩岸應該重新審視經合會的組織功能，實際解決彼此問題，例如兩岸產業如何對接，產業鏈如何在兩岸形成有效分工，兩岸業者如何從競爭變成合作，積極討論「自由經濟示範區」與「自由貿易試驗區」的對接合作。當這些問題透過經合會處理，基礎的經濟就會影響到上層建築的政治，政治對話也會自然在這個組織內產生，進而產生更多的跨兩岸機制，進而走向政治層面的統合大道。

（作者係成功大學政治系暨政經所副教授、兩岸統合研究中心執行長）