中共十八屆三中全會提出「治理體制現代化」概念。其實，自從1989年世界銀行首次使用「治理危機」一詞，並於1992年起將年度報告稱為《治理與發展》後，「治理」便成為國際社會科學中最重要的術語之一，成為多學科領域中的最新研究領域。它主要研究的範疇在於如何通過政府與民間的合作，改善國家，特別是地方、地區、公司、機關、學術機構等的治理結構，以提高效率、增強民主。

1990年代後，治理不僅成為學術界的重要話語，並有蘇聯解體後前社會主義加盟共和國加以效仿和運用。由於這些國家過去同中國曾經有過相同意識形態和社會制度，探討其國家體制與社會治理模式的內在規律，具有重大的學術意義和深遠的現實意義。本文以吉爾吉斯斯坦（以下簡稱吉爾吉斯）為例加以說明。

治理理論與實踐的悖論

1990年代初期，由共產黨改革派組成的吉爾吉斯民主運動與南部奧什族群爆發衝突，造成共產黨第一書記失去人民及議會信任，各方勢力妥協後，由科學院院長阿卡耶夫（Askar Akayev）在直選中當選獨立後的第一任總統。

吉爾吉斯自1991年8月31日宣布獨立後，就以西方的「弱國家、強社會」治理模式進行政治制度和社會轉型，1993年憲法定義政府體制為民主共和國，徹底改變了傳統的全能主義國家治理模式，並促使政府社會之間的關係重新定位，在社會上形成政府、市場、公民社會三個層次，希望以此建設一個繁榮與穩定的吉爾吉斯。

然而23年以來，吉爾吉斯這一個中亞地區最「西化」的國家，始終充滿動盪，迄今排名世界貧困國家之列。這些顯然與其阿卡耶夫心目中的「中亞的瑞士」和「民主之島」理想相去甚遠。其主要問題表現在四個方面：

一、「民主國家」演變為「腐敗國家」：新的政治模式不能遏止權力高層的腐敗。制度設計之初是希望通過新建構的治理模式，激發社會各界對權力制約、平衡各方利益，實現對社會的優化管理。但效果不彰，官商勾結、裙帶關係等腐敗現象愈來愈嚴重。獨立23年以來，吉爾吉斯一直屬於《全球清廉指數榜》上世界20個貪腐程度最高的國家之一；2008年其貪污感知指數是1.8（0為最腐化，10為最廉潔）。

二、「民主鬥士」顛覆「民主政府」：23年來吉爾吉斯連續爆發「革命」，當權者皆被暴力革命所推翻。隨著經濟惡化，1994年中期開始，阿卡耶夫逐漸轉向威權統治。接著數年，在與議會的衝突中，阿卡耶夫透過公投直接尋求民意支持，包括1996年2月與1998年10月修憲以擴大總統權力與修改選舉規則。2002年3月因抗議群眾遭警察射殺，引發全國性大規模抗議。後阿卡耶夫啟動憲法改革進程，導致總統進一步擴權、國會與憲法法庭弱化。目前政治體制雖已從總統制過渡為議會制，但能否進一步推動民主發展和遏制腐敗，仍不確定。

三、政治精英操縱「政治鬥爭」：針對議會選舉舞弊，2005年3月24日上萬反對者聚集在首都比斯凱客，要求總統及其政府辭職，亦即所謂「鬱金香革命」。2010年4月和6月又連續發生大型政治騷亂，引起國際關注。吉爾吉斯23年間更換了14次總理，其中1993年和1994年接連兩次發生政府危機，僅2007年一年就三次更換總理，內閣部長的更換更是難以勝數。政府的控制能力脆弱，政治精英不斷地在「當政者」與「反對派」之間轉換角色；國家在社會治理中無法平衡各方的利益，南、北部族裔衝突也無法解決。

四、社會貧困問題觸目驚心：吉爾吉斯獨立後國庫連年虧空，不得不靠舉債度日。解體以來，外債均占GDP的50%左右；在社會領域，40%以上的民眾生活在貧困線以下，失業率居世界第16位，不少勞動力不得不到國外尋找出路，在國外打工的吉爾吉斯人約有一百多萬，每年匯回國內的匯款占吉爾吉斯GDP的30%至40%。

中國走自己的現代化道路

自1970年代中期以來，世界相繼出現了一股被稱為「第三波」的民主化改革浪潮。在這一廣闊宏觀歷史背景下，中國也拉開了改革開放的序幕。經過30多年的改革開放，中國在綜合國力快速提升的同時，也面對著經濟結構、社會階層、利益訴求多元複雜化的治理難題。

與前社會主義國家的社會治理模式不同的是，中國的國家治理模式的變遷不是基本制度的變革，而是以鞏固中國特色社會主義基本政治制度為目的，在由中國特色社會主義市場經濟塑造的民主化、扁平化、市場化的社會風貌中進行。中國的國家治理延續著社會控制、社會管理、社會治理的邏輯模式，以保持政策的延續性和有效性。在推進改革的同時，中國講求完善制度化的參與機制和協商程式，希望能構建有利於社會平等參與、有序協商、合作共贏的組織和運作方式。這樣的模式既有「頂層設計」的戰略性佈局，又有「摸著石頭過河」的實踐精神。當然，加強民主治理能力的現代化，強化治理能力的著力點，需要有一個強有力的領導核心，而中共在民主治理中，起到了監督、控制和協調的作用。

治理模式應依國情而定

評判一個國家社會治理成功與否，應從三個方面來看：一是穩定，二是效率，三是滿意度。社會治理的現代化則包括治理體系和治理能力的現代化。

20世紀人類社會經歷涇渭分明的兩次社會治理模式：一是社會主義國家以蘇聯為代表的全能主義的國家治理模式，二是20世紀末期蘇東劇變後，大行其道的西方國家社會治理模式。

社會治理問題的提出發端於西方，並形成了一整套較為成熟的社會治理模式。但任何國家不應對西方治理理論採取簡單地「拿來主義」態度。各國政治體制改革所處的歷史起點不同、歷史任務不同，深刻地影響著不同國家的治理制度。西方社會治理模式不是世界上唯一的模式，並且帶著固有的弊端，特別是因過分強調「弱國家、強社會」，所可能造成的「治理失敗」。另外，社會治理理論還是一個動態過程，我們必須探討足以影響一個政治體系變遷的內部和外部社會、經濟、文化、政治諸要素之間的關係，以研究和說明政治的轉變過程。
（作者係中國社科院政治學研究所副研究員）