美國參眾兩院3月通過《2019年台灣友邦國際保障與強化倡議法》（Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative (TAIPEI) Act of 2019，簡稱《台北法案》），並將兩院達成的一致版本提交至川普，等待最後簽署成法。本文嘗試對《台北法案》的主要特點進行剖析。

立法過程一波三折

回顧《台北法案》的立法過程，真可謂一波三折，以下分別從參議院、眾議院和總統層面，對其立法過程簡要介紹。

一是參議院層面。2018年5月，美國參議員賈德納(Cory Gardner)、盧比奧(Marco Rubio)、柯寧(John Comyn)及孔斯(Chris Coons)就聯合提案《台北法案》(S.3406)，在小組委員會通過後又交付參議院外交委員會審議，由於無法得到更多議員支持，該版本法案最終胎死腹中，不了了之。但賈德納等人並不心甘，去(2019)年5月23日又重新拋出同一名稱的法案（S.1678）。在賈德納等人的遊說下，該法案於同年9月25日在參議院外交委員會排入審議議程表，獲得委員口頭表決通過，並排入參議院議程表決法案。10月29日參議院以口頭表決、「一致同意」方式通過《台北法案》。

二是眾議院層面。在參議院推動法案的同時，眾議院的「親台」議員，特別是「台灣連線」成員，一直加緊運作。去年10月18日，眾議員匡希恒(John Curtis)提出眾議院版本《台北法》(H.R.4754)，必須經眾議院外交委員會和籌款委員會同時通過，才能提交院會審議。10月30日參議院表決通過的次日，眾議院外委會口頭表決無異議通過，此後不久該院籌委會表示放棄對此案的審議權。今年3月4日眾議院以415票贊成、0票反對通過法案。由於內容有修改，送回參議院再度表決，參議院於3月11日一致通過本法，已送交川普簽署。

三是總統層面。對於《台北法案》，川普有三種選項。一是動用否決權。根據美國《憲法》規定，總統可以否決任何在國會通過的法案，但需要於法案通過後10日（星期日除外）內提出。川普若對其否決，該法案將被送回國會重新審議。重新審議時若獲國會兩院均以三分之二票數通過，總統的否決權則會被推翻，直接自動生效。另外，川普也可以趁國會休會單方面否決任何法案。但從目前跡象看來，川普動用否決權的可能性微乎其微，因國會勢必會對他的否決權進行否決，衝擊到他的權威。

二是自動生效。川普若既不簽署，也不否決，該法案會自動生效，正式成法。這意味只要川普不動用否決權，該法案就會自動成法。三是正式簽署。川普可以選擇簽署，以示對國會的尊重。從此前《與台灣交往法》的立法經驗來看，這種可能性最大。

協商版強調美國利益優先

對比最後協商版本和最初版本，以及中間過程的幾個版本來看，最終版有一個顯著的特點，就是更加強調「美國的利益」。

如在第5條的第2款寫道，「在適當的情形下，對於顯著強化、增進或升級與台灣關係之國家，應考慮以符合美國利益的方式並與國會諮商，提升美國與此類國家之經濟、安全及外交交往」。此規定非常明確，就是對那些提升與台灣關係的國家，只有在符合美國利益的前提下，美國行政部門才能夠提升與這些國家的關係。反言之，若是不符合美國的利益，就可以不管不問。

含混不清，降低對台承諾

相較於最初的幾個版本，參眾兩院最終達成的版本對台灣的「承諾」明顯打了折扣。

一是在經貿方面。此前無論是參議院版還是眾議院版，都要求美國行政部門與台灣洽簽自由貿易協定(FTA)，而到最終遞交給總統的版本則大幅縮水，最後的表述是「美台維持強健的經濟關係，對推動雙方經濟成長、創造就業機會都有正面作用」。由之前的力求FTA，到現在只強調與台灣維持強健的經濟關係，可見國會對美台經貿關係的預期目標已發生變化，已不再要求美國行政部門與台灣洽簽FTA。

二是在對台「棄台就陸」國家的態度方面。2016年蔡英文上台以後，聖多美普林西比、巴拿馬、多明尼加、布吉納法索、薩爾瓦多、所羅門群島及基里巴斯等7個國家先後拋棄台灣。美國為維護地區影響力、對抗中國的「一帶一路」，打著「替台固邦」的幌子，公開對相關國家施壓，但均以失敗告終。

核心目的就是要「助台固邦」。為達此目的，在此前的版本中，國會強調對那些拋棄台灣的國家，美國應該降低(degrade)與其關係。但最終版本卻是「在適當的情形下，對於嚴重損害台灣的安全及繁榮之國家，考慮以符合美國利益的方式並與國會諮商，調整(alter)美國與此類國家之經濟、安全及外交交往」。由帶有恐嚇性的「降低」變成「調整」，可看出美國的態度已變得更加審慎，因為調整不一定是降級，只要稍微有所改變就算是調整。該法案還特別強調必須以「符合美國利益的方式」，言外之意是，若不符合美國利益就無需調整。

美企圖構建涉台法律體系

《台北法案》篇幅雖短，但全文反覆重申之前的幾部涉台法律，主要有：

一是《台灣關係法》(1979)。強調該法聲明美國的政策是「對任何採用武力或其他脅迫形式危害台灣人民安全、社會和經濟秩序的，美國要保持對抗能力」。

二是《亞洲再保證倡議法》(2018)。強調美國應該「根據台灣現在和將來應對來自中華人民共和國威脅的需求，專門制定方案，定期向台灣出售防禦性武器，包括以適當方式支援台灣發展和整合非對稱戰力，幫助台構建移動的、可存活的、有性價比的戰力」。

三是《與台灣交往法》(2018)。要求總統「落實《與台灣交往法》，鼓勵美國高層官員訪台」。

但分析這些文本可以發現，國會在引述相關條文時，部分對其做了刪減，部分對其做了改寫，有些甚至放棄了其中最重要的表述，如一字未引用《台灣關係法》對台灣的政治定位問題。但無論如何，國會之所以在《台北法案》中反覆重申、引用此前的多部涉台法律，其核心目的在於要精心建立一個由多部法律構成的法律體系，也就是美國的涉台政策不是由一部法律完成的，而是由一系列的法律來支撐的，這樣可為美國以更大力度插手台海問題提供更多的法律支撐。

法案對台口惠而實不至

如果僅從字面來看，《台北法案》對台灣釋放出了多項重大利好消息，如把台灣稱為「國家」(nation)，把蔡英文稱為「總統」(president)，把美台關係稱為「官方關係」(official relations)和「外交關係」(diplomatic relations)，這些稱謂都是民進黨長期夢寐以求的。因而當《台北法案》每向前推進一步，蔡英文都會親上前線向美致謝。

但究實質而言，《台北法案》只是給台灣畫了一張大餅，沒有給任何實在的利益，無論在經濟、政治，還是協助台灣拓展國際空間方面，多只是一種虛詞。

回顧歷史，無論美國通過什麼樣的法律，最關鍵的還要看是否能夠落實下去。例如，2018年3月通過《與台灣交往法》(Taiwan Travel Act)後，美國並未拉高赴台人員層級。馬英九執政時期，美國曾指派內閣級官員、環保署長麥卡錫訪台，但蔡英文上台至今，美國並未指派一位內閣級官員訪台。

再以美國對台軍售為例，雖然多項法案都明確要求強化對台軍售。但幾乎美國每次對台軍售，台灣都會淪為「冤大頭」。例如，此前台灣曾投入1.6億美元對美採購42套ALQ-131A FMS電戰莢艙，但美國此後卻不斷提高價格，導致預算只能購買12套。更讓台灣當局難以接受的是，美國宣稱該型電戰莢艙僅處於研發階段，並未實際生產，這就是說台灣耗費鉅資購買的，從頭到尾只是一件不存在的商品！美國最近更直接撕下了「處於研發階段」的遮羞布，明確告訴台灣已經停止研發電戰莢艙，這表明台灣投入的1.6億美元，已經完全打了水漂。

由此可見，美台關係是否有法律支撐並非最重要，最重要的是台灣能否在對美關係中凸顯自己的優勢和地位。馬英九時期，憑藉「親美和陸」政策，在美國和大陸之間兩面討好，美國認為有必要對其進行一定的拉攏，防止其「過度傾中」，對台釋放了多項有利消息。但蔡英文當局選擇對美「一邊倒」策略，讓美國認為，反正台灣已經主動靠過來，無需再繼續拉攏，因而反而不願再通過拉高與台灣高層互動等，來穩住台灣當局。

（作者係北京台海問題評論員）