六、可能通過的修憲案及其影響

各政黨在第二會期均未提出黨版修憲案，不過從2014年各政黨在公聽會上所陳述的意見，以及2020年各黨召開記者會及公聽會的內容，可知各黨的修憲方向大概不外以下幾點。

（一）投票權下修至18歲。投票權下修至18歲是朝野共識最高的修憲案，多數人認為被選舉權年齡亦應適度下修，但要下修到幾歲目前尚無共識；至於修正方式，大多數主張修正憲法本文第130條。儘管國民黨民調顯示，反對下修18歲者比贊成者多，但國民黨應該不敢阻擋該案。

（二）降低修憲門檻。自第七次修憲後，李登輝、林義雄、辜寬敏等台獨分子、及民間公民團體就開始推動兩階段修憲，第一階段降低投票年齡及修憲門檻，第二階段再提其他議題。游錫堃也多次表示，只要通過18歲與降低修憲門檻，這次修憲就有60分，可見他已把降低修憲門檻視為攸關他個人的歷史定位。

不過，即使民眾黨+時代力量也都支持降低修憲門檻案，只要國民黨團不同意，該案就無法過關。令人擔心的是，國民黨立委急於立功，或想拿其他修憲案做交換，甚至以為國民黨遲早會重新執政，降低修憲門檻有利於未來推動改革，而不想全力封殺，這就有可能使此案順利過關。

事實上，第七次修憲之所以將修憲門檻訂高，就是因為國民黨為避免民進黨草率修憲，任意擴大其權力，又危害兩岸關係發展。事實也證明，蔡英文執政五年以來，不斷利用修法、立法擴張其權力，又刻意打壓異己，國民黨難道還要讓她在任內實現她的「制憲正名」美夢嗎？

其次，如立院修憲門檻下修至2/3出席，出席委員2/3決議；公民複決門檻降至投票人數達選舉人總額1/2以上，其中1/2同意即通過，那麼從此民進黨+時代力量就可以逕自修憲，何須與國民黨協商妥協？何況該案一旦通過，民進黨因美國未必同意暫不敢「制憲正名」，但一定會把修憲當作籌碼，伺機而動，那又豈是台灣人民之福？

（三）廢除考、監兩院。廢除考、監，落實三權分立憲政體制，始終是民進黨的政治訴求，但陳水扁及蔡英文均把考委、監委作為酬庸，被人質疑是否為戀棧位子會放棄廢考監。國民黨傾向「廢院不廢權」，但黨內「五權憲法派」認為，一旦廢除考監，就代表民進黨想全面「去中國化」，與1947年在南京制定的憲法脫鉤的計謀得逞，何況，考監兩院功能不彰主要是主政者用人忽視專業能力，可以修法方式讓考試院、監察院瘦身，加強功能，而無需修憲。不過，廢除考監似乎是目前各黨的共識，過關的可能性不小。

（四）回復閣揆同意權。1997年第四次修憲國、民兩黨聯手通過雙首長制，只回復閣揆同意權未必能解決政府體制的各種問題。民進黨2014年即表示，可以透過法律明定總統、行政院長的職權，並可加強立法院的監督力量，無須在憲法中明定。尤其民進黨現在全面執政，不可能願意被綁手綁腳。

（五）不在籍投票。2014年國民黨認為不在籍投票既可保障所有公民的選舉權，也可方便選民行使投票權，但民進黨認為國民黨別具用心，想藉此爭取在大陸及海外僑民的選票，也擔心馬英九政府會規劃出對國民黨較有利的規範，因此堅不同意。民進黨現已完全執政，國、民兩黨是否會因此改變對此案的態度不可知，但不在籍投票確實可以修改選罷法處理，無需修憲。

（六）變更領土、國號案。儘管正國會和時力立委提出變更疆域、刪除國家統一等修憲案，但民進黨立院黨團總召柯建銘日前才表明「碰到敏感議題，民進黨不會走極端主張，因為面對世界大變局，兩岸局勢多變，不能有任何挑釁。」估算民進黨心知肚明如變更疆域、國號，等於走上法理台獨，大陸會不得不依據《反分裂國家法》第八條及第九條，採取非和平方式及其他必要措施。而且，陳水扁因強勢推動「制憲正名」、「入聯公投」，被美國稱為「麻煩製造者」，蔡英文在不確定拜登政府對台政策的情況下，應不至於太過冒進。另外，民進黨知道此敏感議題極可能導致整個修憲工程功敗垂成，因此大概會留待第二階段修憲再議。

（七）擴充人權入憲。2014年修憲委員會第9場及10場公聽會，學者提議憲法對人權的保障應大幅擴充，由原來概括式的基本人權改為「清單入憲」，相關修憲條文也要與國際人權公約接軌。各政黨及公民團體都提出各種人權方案，並承諾將寫在黨版中。為顯示尊重人權，各黨可能都不會阻擋人權進一步入憲。

（八）立委選制改革。有不少憲法學者認為，立委採單一選區兩票制後，出現「不利小黨，獨厚大黨」和「選票與席次不成比例」等問題，不符合民主多元化和擴大參與的潮流，因此建議從現行的「並立制」朝德國「聯立制」來修正，同時將不分區席次的分配門檻由5%降至3%。這次國民黨、民眾黨、時力都提出此訴求，儘管內容不盡相同，但只要民進黨不阻擋，不排除有過關的可能。

從以上簡略分析可知，目前最有共識的修憲案是投票權下修至18歲，雖然該案對國民黨不利，但國民黨有不敢擋的壓力。又由於公投複決社會成本極高，立委不會甘於僅通過該案，降低修憲門檻、人權入憲、廢考、監及選制微調都有可能陪榜，甚至不排除幾案會包裹表決。

降低修憲門檻看似無關統獨，但一旦過關，即等於完成二階段修憲的第一階段，為以後修憲衝破了防備森嚴的大門，後患無窮。國民黨人切勿忘記第七次修憲訂下高門檻的理由及初衷，若守不住防線，不僅會危害兩岸關係，也可能不利於未來國共兩黨合作。另外，任何修憲案通過公民複決，都會被綠營人士炒作成「公民自決」，從而被視為分離主義又向前邁了一步。

七、修憲公投綁2022年大選？

另一個決定第八次修憲可否過關的關鍵，在於公民複決的時間。由於修憲案必須約有966萬人投下同意票才能過關，誠如柯建銘日前所說，修憲提案沒有併大選絕對不會成功，即使併大選，也必須朝野高度動員與合作才有可能。

民進黨人現正在估算，如2022年2月能決議送出修憲案，經6個月公告期，加上3個月後投票，剛好可趕上2022年11月的地方選舉，不早也不晚。民進黨如此精心設計，連何時召開公聽會、拋出什麼議題都設定了期程，當然是因為憲法增修條文沒有「修憲綁大選」的相關規範。連中選會主委李進勇都坦言，「修憲綁大選」仍有法律不周延之處，若來不及修法，恐怕需靠中選會的解釋補充不足。尤其，民進黨因2018年綁大選的公投結果不如己意，於2019年6月修訂《公投法》，明定公投日為8月第4個星期六（下一次公投訂於2021年8月28日），自2021年起每兩年舉辦一次，刻意讓公投與大選脫鉤，那公民複決有何道理綁大選？

儘管民進黨會堅持《公投法》僅規範一般公投案的舉行，與公民複決並不相關，但各黨對此意見相當分歧。民眾黨立委張其祿表示，中選會應盡早提出《公投法》修法，甚至制訂「修憲公投綁大選」專法等配套，才能解決公投法與修憲綁大選間的扞格。國民黨立委李貴敏也說，修憲案公投適用現行的公投法，但現行公投法完全與大選脫鉤，若想把修憲案與大選合併舉行，公投法就必須修法，明訂公投可以綁大選。不過，民進黨立委鄭運鵬則說，修憲公投與一般政策公投不同，兩者不衝突，若立法院能在3/4共識的前提下通過修憲案，公投的時間也會有共識，「修憲公投綁大選」的執行細節不會是問題。

值得注意的是，國民黨因反對民進黨2019年「沒收公投」及美國萊豬進口，2020年9月將「公投綁大選」及「反萊豬、護食安」兩項全國性公投案送達中選會。該二案已於同年12月18日獲准，國民黨正積極推動第二階段公投連署。如國民黨日後反對「修憲公投綁大選」，民進黨勢必以「雙重標準」、「修憲打假球」、「浪費公帑」等理由反制國民黨。民意是否能分辨兩種公投的性質及相關規範不同，也令人擔心。

八、結語

從第七次修憲至今的16年間，台灣政權已兩度轉移，中美及兩岸關係目前都處於嚴峻複雜狀態。蔡英文在此時提出修憲，除有鞏固政權、製造民進黨勇於改革的考量，可能也想為自己留下歷史定位，因此不排除她會動用資源、製造輿論，設法在2022年通過一些較有共識的修憲案，其中包括降低修憲門檻，以確保她在2024年卸任前能完成一部「新憲法」。不過，現行修憲程序繁複、門檻頗高，修憲案是否能如期通過，仍有待後續觀察。