2月14日，川普簽署國會兩黨協商達成的政府開支法案，以避免聯邦政府再度停擺。但因其中授權邊境築牆經費僅13.75億美元，遠低於他所要的57億，他因此於次日宣布全國進入緊急狀態，以繞過國會獲取共80億的築牆經費。

要求邊境築牆理由脆弱

過去15年來，非法越境人數大幅減少，從2000年代初期的160萬人，減少到2017年的31萬人。海關和邊境保護局的資料顯示，由2017年10月到2018年8月，16,831名被定罪者進入美國，其中63%是從邊境檢查站進入，而非川普說的從邊境偷渡。

研究顯示，移民的犯罪率低於土生土長的美國人。販毒和販賣人口主要是通過入境口岸進入美國的。川普說非法移民和罪犯越境湧入美國，目的是要顯示邊境危急，必須築牆，因此有人說全國緊急狀態是川普打造的「川普式」緊急狀態。川普在簽署國家進入緊急狀態後不久，在白宮玫瑰園會見記者時說：「我可以在更長的時間內完成築隔離牆，但我不需要這樣做，我寧願很快做完。」由此可見，築牆根本沒有宣布進入緊急狀態的迫切性。

總統無權濫用緊急狀態法

1976年，福特總統簽署了《美國全國緊急狀態法》，給予美國總統有宣布國家進入緊急狀態的權力，但也明確了國會對總統宣布緊急狀態有制衡機制。不過，該法對總統宣布緊急狀態只是做了程序性的規定，並沒有具體說明到底在什麼條件下，總統可以宣布緊急狀態。在國家緊急狀態下，總統至少擁有136項法定緊急權力。

川普擬藉此動用35億國防部軍事工程款，另以行政措施從財政部取得6億，從國防部緝毒計畫取得25億，加上國會核可的13.75億，可湊成80億。但美國憲法明文規定，財政部掌管的政府預算，必須通過撥款法案才能動用，總統若對立法部門的預算法案不滿意，可以否決，但不得改寫法案，也不得在未經國會通過的情況下擅自使用預算。

自《全國緊急狀態法》制定以來，歷任總統共宣布過58次緊急狀態，但從未用此獲取資金，推動受阻於國會的政策。川普作法挑戰了立法部門掌控政府荷包的基本原則。

參眾兩院與總統的拉鋸戰

《全國緊急狀態法》明文規定，聯邦參眾兩院可以簡單多數終止緊急狀態。目前民主黨掌控眾議院，應能輕鬆通過決議送交參議院；共和黨雖在參議院擁有54席次，但已有數名共和黨籍參議員表態不滿川普的作法，因此，國會以表決方式直接扼殺川普的緊急狀態並非難事，但川普有權否決國會的決議，屆時參眾兩院必須以三分之二推翻川普的否決，這的確很難做到。

眾議院議長佩洛西、參議院少數黨領袖舒默發布聯合聲明表示，川普嚴重濫用總統職權，「侵犯了美國憲法賦予國會的財權」，表示將透過國會、法庭等途徑，採取「所有可能的糾正措施」。眾議院司法委員會主席民主黨籍的納德勒15日晚也宣布將展開「即時調查」，並要求川普及參與決策的白宮官員出席聽證會。民主黨議員一致譴責川普宣布假危機，是因擔憂2020年能否當選連任。多名共和黨參議員亦對川普之舉表示擔憂。

參議院多數黨領袖麥康奈爾警告川普，此舉可能對2020共和黨選情不利。緬因州參議員、撥款委員會的資深成員蘇珊‧柯林斯表示，如果總統可以為了自己的目的，重新分配國會已批准的聯邦資金，那麼撥款程序將毫無意義。若干共和黨參議員公開或私下贊同柯林斯的意見，他們認為，川普的決定公然侵犯了國會的管轄權，並將是一個危險的先例。有多達10位共和黨參議員可能加入民主黨陣營，但這仍無法達到推翻總統否決的門檻。因此，訴諸法律成為唯一途徑。

州政府及人民告川普違憲

民主黨早就聲明要告上法庭，川普認為他在地方法院會敗訴，但到最高法院會勝訴。2月18日，以加州和紐約州為首的16個州（包括科羅拉多、康乃狄克、德拉瓦、夏威夷、伊利諾、緬因、馬里蘭、密西根、明尼蘇達、內華達、新澤西、新墨西哥、奧勒岡和維吉尼亞），聯合控告川普違憲。這些州的州長都是民主黨籍，大多數的州議會也由民主黨掌控。受理這一案件的是舊金山聯邦地區法庭。

加州檢察長賽維爾‧貝西拉說，川普自己承認宣布緊急狀態並無根據，他只是想搶奪國會依法分配給各州和民眾的經費，這完全違背三權分立原則。加州州長紐森說，川普以捏造的國家緊急狀態攫取權力和破壞憲法，是國恥。

18日，民眾回應自由派團體「前進」(Move On)的號召，聚集在各個城市，在國定假日「總統日」舉行示威抗議，痛斥川普反民主、反移民。「公共公民」(Public Citizens)和「美國公民自由聯盟」(ACLU)也矢言將告川普違憲。而根據CNN的民調，高達66%受訪民眾反對川普宣布國家緊急狀態以獲取築牆費用。

川普原以為可藉此提高他的威望，兌現他的競選承諾，從而在2020年順利連任。不過，誠如最高法院法官羅伯特·傑克遜指出：總統的權力取決於其與國會的關係。當總統的舉動獲得國會支持，他的權威就達到頂峰。如果他自己採取行動而國會不作聲，他的權威就稍弱。當總統所採取的措施與國會公開或隱含的意志不協調時，他的權威就會陷入低潮。川普的決定不僅招致民主黨的一致反對，也使共和黨陷入進退兩難的尷尬境地。他所引起的憲政危機已造成全美不安，最終可能影響他2020連任。

（作者係美國政治評論員）