大陸3月召開的「兩會」上，《立法法》的修正備受關注，這是《立法法》頒布15年以來的首次修正。

在大陸，《立法法》的地位僅次於《憲法》，被稱為「管法的法」，屬於憲法性的法律，對於規範各級人大、政府等公權力機關的立法權具有重要作用。因此，有必要詳細分析《立法法》修正的內容及其作用。

修正的主要內容及其解讀

大陸現行《立法法》是在2000年頒布實施的，內容涉及法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、部門規章和地方政府規章等的制定和修改。上述法律法規的立法主體，分別為全國人大及其常委會、國務院、各級地方（主要是各省和直轄市和較大的市）人大、民族自治區地方各級人大及其常委會、國務院各組成部門和各級地方政府。《立法法》對這些政治主體的立法資格、立法權限、立法程式等均有詳細規定，以實現立法法定原則。

《立法法》的修正工作其實早已啟動，並反復經過調研、論證、徵詢意見、修正，全國人大常委會在2014年便公布了《立法法修正案（草案）》，在這次兩會上進一步將其交由全國人大代表討論和表決。具體來看，此次《立法法》的修正主要涉及以下內容：

（一）第10條修改為「授權的期限不得超過五年，但是授權決定另有規定的除外」、「被授權機關應當在授權期限屆滿的六個月以前，向授權機關報告授權決定實施的情況，並提出是否需要制定、修改或者廢止法律的意見；需要繼續授權的，可以提出相關意見，由全國人民代表大會及其常務委員會決定。」該條修正對於規範立法的過程中，人大和政府的授權和被授權行為具有重要作用。以徵稅為例，長期以來，全國人大及其常委會並未制定專門的稅收法，而是將其授權給國務院，由國務院具體制定稅收條例。此條修正之後，人大及其常委會對政府的授權就相應的有了五年的期限，這將促使人大及時立法，或適時重新審議對政府的授權立法。

該條修正還有一個重要意義，是強化了「稅收法定」原則。也就是說，全國人大及其常委會需要據此重新審查對國務院有關徵稅的授權行為，而不能無限期授權。那麼，國務院制定的徵稅條例可能有部分要上升為法律，有部分將面臨全國人大及其常委會的重新審查和重新授權，個別不合法的徵稅條例則有可能被廢止。

（二）增加「設區的市」這一新的享有立法權的主體，「前款規定的其他設區的市，開始制定地方性法規的具體步驟和時間，由省、自治區的人民代表大會常務委員會根據本省、自治區所轄設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況等因素確定，並報全國人民代表大會常務委員會備案。」

以往「較大的市」係指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市、國務院已經批准的較大的市，全國共有49個，增加設區的市之後，享有立法權的城市將擴展到280多個。這反映了對地方的放權，將進一步增強地方立法的自主性。同時，「較大的市制定地方性法規限於城市建設、市容衛生、環境保護等城市管理方面的事項」，這又表明了立法法定原則，較大的市的立法權受到嚴格限制。

（三）增加「部門規章規定的事項應當屬於執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。沒有法律、行政法規依據，部門規章不得創設限制或者剝奪公民、法人和其他組織權利的規範，或者增加公民、法人和其他組織義務的規範，不得增加本部門的權力、減少本部門的法定職責。」該條修訂體現了立法法定原則，即沒有法律的授權，國務院組成部門不能任意立法，隨意出台部門規章。

修法有助推動依法治國

《立法法》的修正對於大陸的科學立法、民主立法具有推動作用，具體來看，《立法法》的修正具有以下作用：

（一）實現良法善治。一方面，《立法法》的修正可以進一步規範人大及其常委會的授權立法行為，促使其完善立法。《憲法》規定，人大及其常委會是立法權的主體，其可以根據情況將立法權授權給政府。但是，授權立法並不應該成為人大及其常委會長期不立法的依據，授權立法時限的規定將促使人大及其常委會規範授權立法行為，充分發揮其立法主體的立法職能，為社會主義法治國家提供法律基礎。

另一方面，法治的前提是法本身要是良法，只有良法才能實現善治。《立法法》的修正為人大及其常委會監督政府提供了更加有效的法律基礎，可以進一步規範政府的立法行為，保證政府立法本身是良法。依據《立法法》修正案的規定，政府若隨意立法，將會面臨人大及其常委會依據《立法法》的嚴格審查，一旦立法行為本身不合法，政府立法就可能被撤銷。

（二）強化權力法定。依據憲法和法律，公民的權利由法律加以規定，任何組織和個人不得剝奪，即「權利法定」。對於公權力機關來說，《立法法》的修正則有助於進一步強化「權力法定」。2014年，大陸深圳市政府的機動車限購令引發廣泛爭議。政府一方認為深圳市的機動車增長太快，因此需要出台限購令；而普通公民則質疑政府的機動車限購令無法理依據，是政府的粗暴、慵懶治堵行為。

《立法法》修正後，政府立法行為必須嚴格依據《立法法》的規定執行，做到「權力法定」。如果違反《立法法》的規定，可以提請人大及其常委會對其審查和撤銷。在大陸，雖然目前尚沒有完善的違憲審查制度，但中共18屆4中全會明確提出「依憲治國」，《立法法》本身具有憲法性法律的性質，因此以《立法法》審查人大和政府的立法權，實際上具有違憲審查的功能。

（三）推動依法治國。中共18屆4中全會聚焦依法治國，依法治國的前提是要有法可依，因此，可以預測在未來一段時間，大陸必然加快各領域的立法，以完善社會主義法律體系。在這個過程中，有可能出現立法速度過快、立法過於隨意、立法權被濫用等現象，造成所立之法未必盡是良法。《立法法》的修正對於公權力機關在立法時不違法具有防範作用，可望從而保證大陸依法治國能有序有效地推進。

(作者係中國人民大學政治學系博士生)