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在「依法治國」概念下重讀《反分裂國家法》|楊開煌 在 Facebook 上分享!


   今年是大陸全國人大出台《反分裂國家法》(以下簡稱反分裂法)10周年,如果沒有人提醒,當年參與「牽手護台」遊行的民眾,恐怕早就不復記憶;去年10月28日中共18屆4中全會提出「關於全面推進依法治國若干重大問題的決定」(以下簡稱該決定),首次以「依法治國」為主題召開的中央委員會,台灣方面特別關注的是該決定的第七項「加強和改進黨對全面推進依法治國的領導」中的第(六)點「依法保障『一國兩制』實踐和推進祖國統一」。

其內容有以下幾個重點:一是運用法治方式鞏固和深化兩岸關係和平發展,二是完善涉台法律法規;三是運用法律手段捍衛一個中國原則…推進祖國和平統一;四是依法保護…台灣同胞權益;五是加強內地同香港和澳門、大陸同台灣的執法司法協作,共同打擊跨境違法犯罪活動。從大陸現行法規來看,五個重點中至少一、三、四項與反分裂法相關,然而,我們卻沒有看到台灣在野陣營的鼓噪和不安,相對與反分裂法出台之際,台灣綠營的激情演出,真不可同日而語。

 

動武法 vs. 和平法

 

2005年3月14日全國人大以高票通過反分裂法,震撼了台灣,因為所有解讀均擺在第八條條文:「台獨」分裂勢力以任何名義、任何方式造成台灣從中國分裂出去的事實,或者發生將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變,或者和平統一的可能性完全喪失,國家得採取非和平方式及其他必要措施,捍衛國家主權和領土完整。

當年對於否定兩岸的「九二共識」(本質上就是否定兩岸同屬一個中國),堅持台獨黨綱的民進黨而言,讀到第八條好像是直接針對民進黨的條款,確實無法接受,因此,稱之為「戰爭法」、「對台用武法」;然而,比較尷尬的是不主張台獨的國民黨,法理上對第八條不應有所誤判,可是基於民粹主義式解讀,台獨既是台灣的氛圍,不得不跟進反對,結果形成大家都只讀第八條。

這種片面的解讀,其實和台灣長期認定中共是專制政權的邏輯是相互矛盾的,因為中共如是專制政權,則何不以政策治台,這樣就更可以隨心所欲,想變就變,要打就打,何必訂出法律,給自己添手續、加麻煩?

或說中共以黨領政,黨做了決定,國務院、全國人大不可能有意見,所以無所謂「麻煩」,然而中共將政策底限法律化、公開化,在鬥爭策略上也不高明,因為這條法律也可反面解釋,只要不搞台獨,中共的軍事力量對台灣就沒有意義。更直接地說,法律限制了中共以武力統一台灣,因此,台灣在不獨情況下的「現狀」,就有了法律的保障,所以在反分裂法通過後,「和平統一但絕不放棄武力」、中共在東海有針對性的軍事演習、福建省的導彈部署,以及解放軍不時放出的「晚打不如早打」、「開戰就是決戰」等言論,大大降紙。即使後來民進黨政府發動「入聯公投」,中共也沒有重覆1995年、1996年的大規模軍演和導彈試射等,反而是由美制台。足見台灣當年的解讀是不全面、不周延的。

 

反分裂法的立法背景

 

反分裂法的背景主要有二。

一是當年的台灣正積極準備改變中華民國憲法,民進黨的制憲和國民黨的修憲,先是陳水扁在2002年8月提出的「一邊一國」論,到了次年11月11日在「民族主義、民主發展與東亞安全國際研討會」重提「台灣相對於對岸的中國『一邊一國』」之外,還提出「以公投決定新憲法是制憲,而非修憲」、「在2006年12月10日世界人權日舉行『公投催生新憲法』,在2008年5月20日台灣當局新領導人就職後實施。」的「行憲時間表」;2003年的11月27日立法院在深夜三讀通過《公投法》,似乎是有方法、有步驟地推動「法理台獨」,這種形勢迫使相對弱勢的「胡溫體系」,不得不有所因應。簡言之,反分裂法是「急獨」逼出來的結果。

二是當年中共內部面對台灣「法理台獨」時間表問題,出現兩派不同的意見。有人認為這是台灣選舉的伎倆,以公投法門檻之高,根本不可能通過,而且中共根本否定了公投法的效力,所以主張不必隨民進黨的作為起舞,而打亂大陸自身發展的戰略機遇期。但主張「打」的意見比較居上風,他們有方案,還有高漲的大陸民意在支持。所幸胡錦濤採取了發展優先的戰略,但也不能不了了之,以免外不足於正告北京堅持「一個中國」的立場,遏止台獨挑釁,內不足以終止強硬派喊打壓力,造成統治正當性弱化,危及胡錦濤的統治權位。

2003年11月胡當局開始研議以法律手段取代政治手段的遏制台獨作法,從而按「確立指導、人大起草、專家論證、分片座談,修正條文、常委(人大)討論、報黨核定、送交人大」等有步驟地推動制定法律;一方面將政策的紅線、彈性紅線,轉為法律的紅線、硬性紅線,另一方面也使得黨中央在處理台灣問題上,不論是和、是戰,都能掌握主動,有所依據,同時也強化了胡錦濤在處理台灣問題上的底氣,免去強硬派不斷請戰的干擾。依此背景,反分裂法的戰略目標是遏止台獨,戰術目的是統一大陸內部對台政策的雜音。是有條件的止戰法律。

 

反分裂法與兩岸和平 

 

進一步從反分裂法第二部分   第一部分是追求統一過程中台灣的法理定位的內容來看,總共2條11款,皆為推進兩岸交流,促進兩岸理解,增進兩岸互信的作為,包括擴大兩岸人員往來,加強兩岸文、經、體、衛和學術交流,推動兩岸有助和平制度化的協商、談判等,對比2005年以來,不論民進黨政府提出「終統」、「第二共和」、「外館正名」、「入聯公投」,北京當局在輿論上嚴厲批判,國際上全力封鎖,但在兩岸交流交涉等方面並未中斷,如2005年的國、親、新三黨主席的大陸行,特別是連戰與胡錦濤的新聞稿,倡議兩岸的和平發展願景,成為兩岸關係發展的主軸;到2006年與民進黨政府達成台灣居民春節包機直航,2008年胡錦濤在兩會期間提出「曾經主張台獨的人,只要願意回到兩岸和平發展的道路,仍將歡迎。」都說明反分裂法制訂之後,兩岸之間的和平發展不論在速度、幅度和質量上,都大大不同於反分裂法制訂之前。換言之,反分裂法第二部分的內容,特別是第六條,得到相當程度的落實,從中共要求「依法治國」的角度來檢視反分裂法,應該說大原則都已得到印證。

依筆者見,中共所說的「依法治國」,其實正確地說應該是「以法治國」,亦即「法制」(rule by law),一切事物有法可依,有法必依,甚至也強調執法者必須守法。為什麼依然不同於西方的「法治」(rule of law),其關鍵在於執法者是否守法應由誰來認定,也就是法律的解釋權在誰?在中共的政治概念中是不贊成分權制衡,所以最終的解釋權應歸屬在黨的手裡,即在黨委書記手裡,這樣終究並沒有解決黨大,還是法大的根本問題。依此思考中共治理兩岸關係時,在大原則、大政策、大方針、大方向上的法制沒有問題,然而落實到個別案例,具體台商的時候,往往除了「法」之外,關係依然是重中之重。

 

(作者係銘傳大學教授兼兩岸研究中心主任)