今年是大陸全國人大出台《反分裂國家法》（以下簡稱反分裂法）10周年，如果沒有人提醒，當年參與「牽手護台」遊行的民眾，恐怕早就不復記憶；去年10月28日中共18屆4中全會提出「關於全面推進依法治國若干重大問題的決定」（以下簡稱該決定），首次以「依法治國」為主題召開的中央委員會，台灣方面特別關注的是該決定的第七項「加強和改進黨對全面推進依法治國的領導」中的第（六）點「依法保障『一國兩制』實踐和推進祖國統一」。

其內容有以下幾個重點：一是運用法治方式鞏固和深化兩岸關係和平發展，二是完善涉台法律法規；三是運用法律手段捍衛一個中國原則…推進祖國和平統一；四是依法保護…台灣同胞權益；五是加強內地同香港和澳門、大陸同台灣的執法司法協作，共同打擊跨境違法犯罪活動。從大陸現行法規來看，五個重點中至少一、三、四項與反分裂法相關，然而，我們卻沒有看到台灣在野陣營的鼓噪和不安，相對與反分裂法出台之際，台灣綠營的激情演出，真不可同日而語。

動武法 vs. 和平法

2005年3月14日全國人大以高票通過反分裂法，震撼了台灣，因為所有解讀均擺在第八條條文：「台獨」分裂勢力以任何名義、任何方式造成台灣從中國分裂出去的事實，或者發生將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變，或者和平統一的可能性完全喪失，國家得採取非和平方式及其他必要措施，捍衛國家主權和領土完整。

當年對於否定兩岸的「九二共識」（本質上就是否定兩岸同屬一個中國），堅持台獨黨綱的民進黨而言，讀到第八條好像是直接針對民進黨的條款，確實無法接受，因此，稱之為「戰爭法」、「對台用武法」；然而，比較尷尬的是不主張台獨的國民黨，法理上對第八條不應有所誤判，可是基於民粹主義式解讀，台獨既是台灣的氛圍，不得不跟進反對，結果形成大家都只讀第八條。

這種片面的解讀，其實和台灣長期認定中共是專制政權的邏輯是相互矛盾的，因為中共如是專制政權，則何不以政策治台，這樣就更可以隨心所欲，想變就變，要打就打，何必訂出法律，給自己添手續、加麻煩？

或說中共以黨領政，黨做了決定，國務院、全國人大不可能有意見，所以無所謂「麻煩」，然而中共將政策底限法律化、公開化，在鬥爭策略上也不高明，因為這條法律也可反面解釋，只要不搞台獨，中共的軍事力量對台灣就沒有意義。更直接地說，法律限制了中共以武力統一台灣，因此，台灣在不獨情況下的「現狀」，就有了法律的保障，所以在反分裂法通過後，「和平統一但絕不放棄武力」、中共在東海有針對性的軍事演習、福建省的導彈部署，以及解放軍不時放出的「晚打不如早打」、「開戰就是決戰」等言論，大大降紙。即使後來民進黨政府發動「入聯公投」，中共也沒有重覆1995年、1996年的大規模軍演和導彈試射等，反而是由美制台。足見台灣當年的解讀是不全面、不周延的。

反分裂法的立法背景

反分裂法的背景主要有二。

一是當年的台灣正積極準備改變中華民國憲法，民進黨的制憲和國民黨的修憲，先是陳水扁在2002年8月提出的「一邊一國」論，到了次年11月11日在「民族主義、民主發展與東亞安全國際研討會」重提「台灣相對於對岸的中國『一邊一國』」之外，還提出「以公投決定新憲法是制憲，而非修憲」、「在2006年12月10日世界人權日舉行『公投催生新憲法』，在2008年5月20日台灣當局新領導人就職後實施。」的「行憲時間表」；2003年的11月27日立法院在深夜三讀通過《公投法》，似乎是有方法、有步驟地推動「法理台獨」，這種形勢迫使相對弱勢的「胡溫體系」，不得不有所因應。簡言之，反分裂法是「急獨」逼出來的結果。

二是當年中共內部面對台灣「法理台獨」時間表問題，出現兩派不同的意見。有人認為這是台灣選舉的伎倆，以公投法門檻之高，根本不可能通過，而且中共根本否定了公投法的效力，所以主張不必隨民進黨的作為起舞，而打亂大陸自身發展的戰略機遇期。但主張「打」的意見比較居上風，他們有方案，還有高漲的大陸民意在支持。所幸胡錦濤採取了發展優先的戰略，但也不能不了了之，以免外不足於正告北京堅持「一個中國」的立場，遏止台獨挑釁，內不足以終止強硬派喊打壓力，造成統治正當性弱化，危及胡錦濤的統治權位。

2003年11月胡當局開始研議以法律手段取代政治手段的遏制台獨作法，從而按「確立指導、人大起草、專家論證、分片座談，修正條文、常委(人大)討論、報黨核定、送交人大」等有步驟地推動制定法律；一方面將政策的紅線、彈性紅線，轉為法律的紅線、硬性紅線，另一方面也使得黨中央在處理台灣問題上，不論是和、是戰，都能掌握主動，有所依據，同時也強化了胡錦濤在處理台灣問題上的底氣，免去強硬派不斷請戰的干擾。依此背景，反分裂法的戰略目標是遏止台獨，戰術目的是統一大陸內部對台政策的雜音。是有條件的止戰法律。

反分裂法與兩岸和平 

進一步從反分裂法第二部分   （第一部分是追求統一過程中台灣的法理定位）的內容來看，總共2條11款，皆為推進兩岸交流，促進兩岸理解，增進兩岸互信的作為，包括擴大兩岸人員往來，加強兩岸文、經、體、衛和學術交流，推動兩岸有助和平制度化的協商、談判等，對比2005年以來，不論民進黨政府提出「終統」、「第二共和」、「外館正名」、「入聯公投」，北京當局在輿論上嚴厲批判，國際上全力封鎖，但在兩岸交流交涉等方面並未中斷，如2005年的國、親、新三黨主席的大陸行，特別是連戰與胡錦濤的新聞稿，倡議兩岸的和平發展願景，成為兩岸關係發展的主軸；到2006年與民進黨政府達成台灣居民春節包機直航，2008年胡錦濤在兩會期間提出「曾經主張台獨的人，只要願意回到兩岸和平發展的道路，仍將歡迎。」都說明反分裂法制訂之後，兩岸之間的和平發展不論在速度、幅度和質量上，都大大不同於反分裂法制訂之前。換言之，反分裂法第二部分的內容，特別是第六條，得到相當程度的落實，從中共要求「依法治國」的角度來檢視反分裂法，應該說大原則都已得到印證。

依筆者見，中共所說的「依法治國」，其實正確地說應該是「以法治國」，亦即「法制」(rule by law)，一切事物有法可依，有法必依，甚至也強調執法者必須守法。為什麼依然不同於西方的「法治」(rule of law)，其關鍵在於執法者是否守法應由誰來認定，也就是法律的解釋權在誰？在中共的政治概念中是不贊成分權制衡，所以最終的解釋權應歸屬在黨的手裡，即在黨委書記手裡，這樣終究並沒有解決黨大，還是法大的根本問題。依此思考中共治理兩岸關係時，在大原則、大政策、大方針、大方向上的法制沒有問題，然而落實到個別案例，具體台商的時候，往往除了「法」之外，關係依然是重中之重。

（作者係銘傳大學教授兼兩岸研究中心主任）