外交部在11月15日清晨接獲駐甘比亞大使報告：甘國總統賈梅寫信給馬英九，表示基於「國家戰略利益考量」，即刻與中華民國斷交。三天後，外長林永樂宣布自18日起終止雙方外交關係。於是，從馬英九就任以來維繫五年多的「零斷交」記錄被打破，中華民國邦交國降為22國。

　　由於事前毫無警訊，綠營當然借題發揮，稱馬英九「外交休兵」政策澈底破功。此外，不分藍綠，皆有人懷疑這是北京在背後運作。然而，北京的回應明快果決。大陸官方發言人立即否認事前知情。消息見報翌日（16日），北京《環球時報》社評指出：「兩岸再打『外交戰』的可能性幾乎是零」，如果甘國想和大陸復交，大陸「不妨先緩一緩，事前也可和台灣方面通個氣，搞清楚是怎麼回事，協商好協調好」。更有大陸學者指出：自2008年以來，大陸已拒絕五個國家的建交請求。

　　由於陸方「外交休兵」的立場清楚而一貫，使綠營的捕風捉影難以奏效，這次事件才能在較理性的氛圍下，讓馬政府得以堅持「援外三原則」（目的正當、過程合法、執行有效）而落幕。但是，此事所顯示的「外交困境」仍有待檢討，否則台灣就像瘧疾患者，三不五時要為對外關係的起伏而發冷發熱。

法理上兩岸同屬一中

　　首先，必須弄清楚台灣「外交關係」的法理性質。根據憲法，台灣只是中華民國的一個地區，不是整個國家。一個地區不能跟另一國建交或斷交。因此，甘國斷交的對象是中華民國，不是台灣；即使甘比亞與「中華民國」斷交後又與「中華人民共和國」建交，那也只是在不改變「國家承認」（「中國」是一個獨立的主權國家）前提下，改變了「政府承認」（「中華民國政府」和「中華人民共和國政府」間，哪個政權代表全中國）而已。當然，如果甘國接下來無法與北京復交，那就是中斷了與全中國（不只是台灣地區）的外交關係。這是兩岸主權重合、治權分裂現狀，所導致的「互不承認主權，互不否認治權」原則，在對外關係上的邏輯結論。

　　聯合國「中國代表權」問題其理亦同。1971年之前，中華民國代表坐在聯合國安理會常任理事國的「中國」席位上代表全中國。此所以1955年12月13日聯合國安理會表決新會員入會案時，外蒙第八次申請入會，中華民國代表能運用否決權予以否決。否則，國際上哪能容許這蕞爾小島擁有如此權力？

　　聯合國「中國代表權」之爭，向來都是針對「由哪個政權代表中國」，而不是「台灣或中國大陸能否加入聯合國」。因為，中國作為聯合國的創始會員國，其會員身分從無疑義，只因國共內戰導致治權分裂，才會出現由誰代表中國的問題。並且，與「新會員申請入會」不同，原有會員國的「代表權」問題是由聯合國大會決定，不必經安理會同意，因此安理會常任理事國（包括當時的中華民國）無法行使否決權。這才導致1971年聯合國大會能以「2758(26)號決議案」來「承認中華人民共和國政府的代表是中國在聯合國組織的唯一合法代表」。但同一決議案只決議「立即把『蔣介石的代表』從它在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法占據的席位上驅逐出去」，而不是把台灣或中華民國排除於聯合國之外。所以聯合國的官方立場是：「中國」始終存在，始終是聯合國會員國和安理會常任理事國，只是1971年以前國號叫中華民國，代表由台北派出；1971年以後國號叫中華人民共和國，代表由北京派出。經過這次代表權的轉換，「中華人民共和國政府」繼承了先前的「中華民國政府」，作為「中國」合法政府繼續參與聯合國，所以《聯合國憲章》中兩次提到Republic of China處都無須修改。

　　從法理而言，1971年以前，大陸一直在聯合國內，只是被中華民國政府所代表；1971年以後，作為中國一部分的台灣也從未退出聯合國，只是前此的「蔣介石的代表」被逐出而已。此所以這次斷交事件的主角甘比亞於2002年在聯合國大會中提出「台灣參與聯合國」提案，聯合國總務委員拒絕列入聯大議程；2007年聯合國秘書處發言人亦曾表示不接受台灣入聯申請，其法律事務廳明確指出：這樣做是基於聯大2758號決議。可見，聯合國秘書處深知該決議只改換「中國的代表」，而不涉及「中國的會籍」，因此當然不能受理「會員國的一部分」申請入會，否則等於侵犯會員國的領土主權完整，而這些會員國大多是多民族國家，必會逼使秘書長打消此案，以阻止其國內分離主義者效尤。更遑論即使台灣申請入聯成案，也避不開北京於安理會動用否決權。

　　台獨派並非不知其「建國大業」（包括入聯）成功的可能性為零。一開始，李登輝就說他是在「向不可能挑戰」，其接班人陳水扁在2005年更承認正名制憲「做不到就是做不到」。2007年9月13日陳水扁接受美媒專訪時更明言：在次年3月「以台灣名義加入聯合國」的公投過後，「什麼事情也不會發生」。可見台獨利用民脂民膏的各種運動，完全是為滿足島內權力鬥爭之需，但其代價則是社會撕裂、政治動盪、經濟停滯、人心不安。

　　但是，獨派雖做不到積極台獨，卻成功地把消極的「保持分裂現狀」炒作成台灣「共識」。於是，原本涵蓋全中國的「中華民國」被借殼上市，轉變成「中華民國是台灣」。2008年馬政府上台後，雖與大陸達成外交休兵共識，卻為支撐「中華民國主權獨立」而繼續搞「門面外交」。此次斷交事件實非「外交休兵」破功，而是證明「門面外交」在現實上難以為繼。

大陸主導中國對外關係

　　如上所述，從聯合國席位之爭，到甘比亞與中華民國斷交，始終都只有「政府承認」問題，不牽涉「國家承認」。但是，在中國大陸引領中國復興的勢頭下，中國的對外關係勢必日益由大陸主導。這種大勢所趨不是「外交休兵」所能扭轉。

　　中國大陸現在不僅是世界第二大經濟體，也是安理會常任理事國，在國際社會舉足輕重；世上任何國家領導人只要稍有治國責任感，都無法忽視與大陸交往。僅僅在非洲，大陸近年的投資就超過二百億美元，而台灣援非款一年才四億台幣，還要由包括甘比亞在內的四個非洲邦交國共享。它們與中華民國維持邦交，即無法在經濟與政治上受益於大陸，這種「機會成本」絕非台灣提供的援助能夠彌補。所以，任何邦交國懷有二心都是形勢使然，不能簡單歸咎於馬政府外交失敗。然而，這種趨勢表明台灣維繫外交關係所付出的代價只會越來越高。而這些昂貴的「邦交」除用來撐外交門面以外，對雙方實際效用極其有限，往往只是以重金鼓勵他國政要貪贓枉法，不但無法贏得其國民的好感，還免不了自取其辱。

　　由於台灣極為看重「邦交國」數目的象徵意義，以致「友邦」能動輒以斷交威脅進行各種勒索。1997年中非甚至要求台灣代付其公務員薪水。甘比亞不遑多讓，早在阿扁執政時期，賈梅就曾威脅斷交而獅子大開口，扁政府只好逐年增加援甘款項。據立委林郁方表示，我方去年1月才與甘比亞簽訂5年合作協議，計畫金額逾1000萬美元，但賈梅今年1月又再需索1000萬美元，且指明要現金、不提供收據、直接進入賈梅個人口袋。幸好馬政府以「援外三原則」拒絕，才致賈梅翻臉斷交，且未敢說出真正理由。另外，外交部每年援外經費約在80到100億台幣之間，「政策性貸款」每年有70餘件以上。此外的物資援助更是難以計數。然而，贈以倘來之財，買不到友邦的珍惜與尊重。若非北京信守外交休兵默契，迄今斷交者當不只甘比亞一國。

兩岸關係才是先行議題

　　縱上所述，法理上，兩岸同屬一中；現實上，大陸又日益主導全中國的對外關係。不論台獨與北京在法理問題上分歧多大，二者對甘比亞斷交的現實意義卻所見略同。前引《環球時報》社評指出：「整個台灣政治都在用一個『拖字訣』，想以拖待變。但形勢只會變得對台灣越來越不利。甘比亞與台灣『斷交』不是大陸的外交勝利，但卻說明一個現實：時間在大陸這邊。台灣拖得越久，手裡的籌碼越少。」呂秀蓮也說此次斷交是「一葉知秋」：「若中南美洲再斷，就算民進黨2016執政，全世界沒人承認台灣，台灣不是國家，這是亡國的前兆。」

　　正如馬英九所言：兩岸關係不是國與國關係。只有在兩岸之間的政治關係理順之後，對外的國與國關係才能名正言順。易言之，兩岸關係才是真議題、先行議題。台灣必須先理順兩岸關係，才可能參與到全中國的對外關係中，享有適當的國際空間。若一味迴避兩岸政治談判，只想藉為數有限的邦交國維繫中華民國國際地位，甚至謀求獨台或台獨，則難免被這些邦交國予取予求。

　　甘比亞總統賈梅以其小人行徑告訴我們：與其辛苦維繫桀驁不馴的邦交國而仍屢受其辱，不如盡早與大陸進行政治談判，早日把兩岸關係理順，台灣便可在一中架構中堂堂正正享有合理的國際空間，兩岸中國人在國際上攜手並進，共享中國復興的光榮。

（作者係本刊主筆、中國文化大學政治系助理教授）