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中共黨紀監督走向制度化｜劉海潮
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自2012年十八大以來，中共在治理黨內腐敗問題上初步取得顯著成效，不僅打破了所謂「刑不上常委」的政治潛規則，而且基本遏制了黨內存在的種種不正之風，改善了中共的整體形象和社會聲譽。在此，有必要探討中共自我糾偏和強力反腐的特殊機構──中共的各級紀律檢查委員會（簡稱紀委），該制度設計對中共的自我淨化和增強執政能力，具有相當助益。
曾經存在監督困境
20世紀90年代以來，隨著大陸引入市場經濟體制，尤其是加入世界經濟貿易組織之後，大陸在各個層面逐步融入國際社會。面對豐富多彩的外部世界和金錢至上的市場經濟，加之社會價值觀的多元化，不少中共幹部難以抵擋物質誘惑。對此，中共將反腐敗鬥爭提升到能否長期執政的高度，並先後查處了許多重要案件。但從社會觀感來看，腐敗問題並沒有因此得到根本性的遏制，反而呈現出惡性膨脹和強烈反彈的特徵。從制度因素來看，這與特定時期中共黨紀監督的相對弱化關係密切，主要表現在以下幾個方面：
一是中共紀委組織的上下級關係相對特殊。在黨委機關的縱向組織結構上，中共紀委部門的上下級關係具有一定特殊性，相互之間的獨立性較強。當上級紀委發現下級黨委領導幹部貪腐違紀時，在調查過程中並不一定會主動要求涉事官員所在的紀委部門予以配合，有時會等相關調查水落石出後才通報下級紀委；如果涉及重要人物的調查取證，為避免打草驚蛇，上級紀委會在極為保密的情況下進行。與此相對應，下級紀委在調查取證幹部管理許可權內涉事官員的違紀行為時，如果可以自行處理，則不必請示上級紀委，如果是上級紀委交辦的案件，則須向上級彙報。顯然，儘管上下級紀委之間的分工有助於明確責任，但在面對腐敗問題頻發的當前，這種工作模式並不利於遏制層出不窮的腐敗行為。
二是地方紀委實質受同級地方黨委機關制約。根據《中國共產黨章程》規定，地方紀委受同級黨委和上級紀委的雙重領導。但在實際運作中，各級紀委的人事、財政等核心權力都歸同級地方黨委直接領導，這就意味著同級紀委監督當地黨委書記等人面臨不少阻力。一方面，各級地方黨委書記或向上級紀委推薦本地區紀委書記的人選，或者接受上級建議而任命某位地方常委擔任，但無論如何都自然會傾向於提拔自己中意的人選；另一方面，即便同級紀委有意強化對地方黨委書記或常委的直接監督，但地方紀委在發現同級黨委委員出現違紀行為後，除向上級紀委彙報外，還需要向同級黨委彙報，這就容易導致不少調查面臨重重困難。
三是中央紀委不定期派出各類巡視小組。在地方紀委監督乏力的情況下，中紀委也會不定期地派出巡視小組分赴各地黨政機關、國有企業和事業單位等機構，在規定的派出時間裡，允許社會公眾以電話、郵件、網路等方式，舉報涉及當地黨員幹部的腐敗等違紀行為。這一作法有利於收集社會對地方黨政幹部的態度，同時也便於發現一些涉嫌違紀官員的問題線索，是一種值得肯定的監督方式。自2003年巡視工作運作以來，這種巡視方式的時間持續較短，一般只有兩個月左右，往往數年才能完成一輪派駐巡視計畫，使得一些關鍵性腐敗問題難以及時發現。
全面提升監督力度
自習近平上台以來，中共將反腐倡廉作為扭轉社會風氣的突破口，而強化紀委部門工作就成為重要路徑選擇。在「蒼蠅和老虎一起打」的過程中，中共紀委部門在調查取證的過程中，迅速強化和理順了權力結構。
一是強化上下紀委之間的直接領導關係。十八屆三中全會提出「各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主」。為改變地方紀委工作的被動局面，在重拳出擊反腐的過程中，中紀委書記王岐山對省級紀委的控制力度全面提升，希望能進一步將以前的雙重領導關係，轉變為垂直領導關係，這一主張一旦實現，就意味著地方紀委受當地黨政部門的牽制因素大大降低。具體而言，中紀委應當將直接提名省級紀委書記人選的制度規定常態化，使監督者處於相對獨立的地位，從而有助於強化對同級黨政機關的監督力度。
二是全面完成中央紀委的小組輪迴巡視。自2013年5月底中紀委開始派駐新一輪的巡視小組以來，已經在短短一年多的時間內，完成對大陸所有省份和部分大型企事業單位巡視（參見下頁表1），並由此發現一批重要問題的線索。在已經完成的數輪巡視過程中，發現和公布問題的效率極高，往往令一些違紀官員在尚未知覺的情況下，就在會議中途或者家裡被直接帶走調查。同時，對於具有確鑿證據的涉事官員，中紀委和地方紀委會在短時間內，通過網路管道，向社會公開宣布。
三是加大懲處各級黨員幹部的作風問題。自2012年「八項規定」出台以來，各級黨政機關在公車私用、公款吃喝、公款旅遊等隱形腐敗方面有了明顯的收斂；同時，中央紀委持之以恆糾正「四風」，對那些利用傳統節、假日和婚喪嫁娶等時機的斂財或送禮行為，中紀委發佈了一系列通知予以明令制止，違紀者依情節嚴重程度予以相應級別的懲罰。此外，針對一些黨員幹部存在的「裸官」現象，中紀委要求各地黨政機關盡快排查摸底，對那些不聽從組織安排的幹部要及時調離領導崗位。
制度化成為必然的選擇
黨紀國法已成為大陸的習慣用語，但兩者具有明顯的適用範圍。對前者而言，在將近9000多萬名普通黨員中，只有領導幹部涉嫌貪腐時才會被紀委機關秘密調查取證；對後者而言，一旦被紀委部門認定為嚴重違紀之後，需要追究其刑事責任者，就會按照程式移交給司法機關正式立案調查。可見，中共的各級領導幹部一旦出現貪腐行為，不僅會被紀委機關調查取證，也會視情節嚴重程度決定是否交由司法機關審判。
如何才能有效地將權力關進制度的籠子裡，這是中共必須要處理好的根本性問題，而紀委監督是其組織結構中的一項特殊制度安排，對杜絕各級黨員幹部的隨意伸手行為和貪腐慾望具有強大的威懾力。隨著各級紀委獨立性的提升，就會不斷強化對同級黨政機關的監督力度，尤其對當地黨委書記會具有實質性的制衡作用。總之，對於黨紀監督的這些新變化，應當在總結相關經驗過程中予以制度化，這才有助於完善中共的權力運行機制，進而增強應對各種複雜問題的適應能力。
（作者係中國人民大學政治學系博士研究生）