「主權—治權」分析框架對於探討和解決兩岸政治關係中的相關問題具有重要意義，尤其那些主張兩岸應在「主權統一」框架下界定兩岸分裂、分治性質的論述，既尊重了「兩岸同屬一中」的歷史與事實，又兼顧了兩岸分裂、分治的現實狀況，並在此基礎上力求對兩岸政治關係做出較具說服力的解釋，其出發點值得肯定，但此框架存在著若干問題，具體表現在以下幾個方面，值得重視：

「治權」是一個學術上欠規範的概念

治權概念的最早使用者首推孫中山先生，其在五權憲法學說中將政權與治權作了界定和區分，認為人民有權，政府有能，此即所謂權能區分理論。目前兩岸學界（尤其台灣學界）使用治權概念與孫中山的治權學說有直接關聯。隨著1949年國民黨遷台，治權概念在大陸的話語表述體系中幾乎銷聲匿跡，但至1980年代初期，在中英關於香港問題的談判中，英國政府為了將香港交還中國後繼續管治香港，提出「主權換治權」方案，即將香港主權交還中國，但仍由英國人繼續管治香港。自此，在大陸沉寂了30多年的治權概念再度被廣泛使用，特別是在論及「一國兩制」的場合，治權一詞經常被使用，並與主權相對稱。

隨著大陸主張將「一國兩制」適用於台灣問題的解決，主權和治權概念也被延伸、應用於兩岸關係研究領域。有必要指出一點，儘管台灣官方及學界均廣泛使用治權概念，但大陸官方迄今未在正式規範性檔中使用過治權一詞，只有部分學者使用過此一概念。而且，從嚴格意義上說，治權並非一個規範性的學術概念。

考察西方研究文獻即可發現，無論在西方政治學術語或法學術語中，均找不到一個貼切的辭彙與中文的治權概念相對應。西方法學界在表達相近涵義時通常使用jurisdiction（管轄權），西方政治學界在表達相近涵義時通常使用government（統治）和governance（治理）。在大陸，法學界不使用治權概念，在表達相近涵義時通常使用管轄權；政治學界也不使用治權概念，在表達相近涵義時通常使用統治、治理、管治和自治等。這些概念表面上非常相似，但其涵義差別甚大。那麼，與主權對應使用的治權，究竟是指上述法學術語或政治學術語中何種意義上的權力，含義並不清晰。

在台灣，儘管憲法學界和政治學界廣泛使用治權概念，但其涵義亦非相同。在五權憲法中，與政權(political rights)相對稱的治權，其涵義具體明確，是指政府的統治權力，對應於英文中的political power、governmental rule、political rule等辭彙，其可分為五權，分別為行政權、立法權、司法權、考試權和監察權。相比較而言，跟主權對應起來使用的治權，其涵義則顯得模糊。從台灣方面用來表達治權概念的英文辭彙看，現在大多用jurisdiction（該辭彙亦即法律用語上的管轄權）。譬如，張亞中通過中英文對照方式編寫的《兩岸統合與和平發展：一條互利雙贏的穩健道路》書裡用的即jurisdiction一詞；國民黨官方網站上對「互不承認主權，互不否認治權」的英譯mutual non-recognition of sovereignty，mutual non-denial of jurisdiction，用的也是jurisdiction一詞。另外，台灣英文報紙在報導中通常也用jurisdiction一詞。不過，也有不少學者用其他英文辭彙來表達治權，如governing authority、authority to govern等等。

為何對於同一治權概念，兩岸學界及在各自內部的不同學科之間，有著如此不同的理解和使用呢？原因即在於治權的涵義是模糊不清的。從規範、科學的角度來說，用以作為分析工具的概念，其涵義必須滿足三個特性，即具體性、明確性和客觀性。倘若以此標準來衡量和檢視治權概念，不難發現，治權概念並不符合上述三個指標。可見，治權僅是兩岸學界的一個習慣用語。

兩岸對「治權」涵義的理解不盡相同

儘管目前兩岸均在使用治權概念，但從目前兩岸雙方的相關表述來看，其實各自均對治權概念有著不同的理解和運用。具體表現如下：

從大陸方面使用治權的語境和場合看，其理解的治權僅指地方性權力。如前所述，大陸方面的治權概念源自「一國兩制」香港模式中的「中央—地方」安排，認為「一國兩制」是主權與治權的有機結合，中央政府享有主權，香港特區政府享有高度自治權。所以，「一國兩制」下的治權儘管在內容上屬於高度自治權，但在權力位階上卻是地方性權力。倘若轉換為中央與地方關係的視角來看，「一國兩制」框架下的主權與治權關係，蘊含著中央對地方的垂直管治關係。治權概念在被引入兩岸關係研究後，大陸方面基本上沿用了其早期的涵義。儘管大陸迄今未出台一個專門規範性檔對治權的涵義加以規定和解釋，但依其來歷，以及大陸使用該概念的語境和場合可以推知，其僅僅指涉地方性權力，而非中央性權力。

從台灣方面使用治權的語境和場合看，其理解的治權則不僅指涉地方性權力，還包括中央性權力。如前所述，將治權作為與政權相對應的概念，源自五權憲法學說。依照治權概念在台灣的引入和演變，以及台灣使用該概念的語境和場合，不難推斷出其不僅僅指涉地方性權力，還包括中央性權力，具體表現有三個方面：

其一，依照五權憲法所設計的中華民國體制框架中，治權包括立法、行政、司法、考試、監察五權，這五權均為中央性權力；儘管作為政權機關的國民大會於2005年第七次修憲後走入歷史，但對應於政權的治權並未改變其原有涵義。根據台灣的解釋，此處的治權包括中央性的主權權力。

其二，台灣在兩岸關係論述中使用治權概念的場合，往往強調兩岸分治，互不隸屬，以凸顯兩岸對等，進而捍衛台灣主體性，由此亦可推斷其治權涵義並非單指地方性權力。

其三，馬英九在論述「互不承認主權，互不否認治權」時，曾援引1972年東德和西德簽訂《兩德基礎關係協定》時的作法，即兩德在相互承認對方時，為迴避主權承認而採用最高權力(supreme power)替代主權(sovereignty)，且達到解決主權問題的效果。馬言下之意，兩岸之間應用「互不否認治權」來解決因「互不承認主權」所產生的問題。眾所周知，儘管兩德之間用最高權力代替主權，但兩德之間最高權力之相互承認就是主權承認，只是迴避了主權字眼而已。依此邏輯推知，馬英九在相關論述中提及的治權，也包括最高權力（當然涵蓋中央性權力）的涵義。

上述分析表明，治權概念在兩岸各自的使用中均預設了價值判斷，具有濃厚的實用主義色彩。正因如此，治權概念的引入和使用，從一開始便注定了兩岸必將圍繞其涵義發生爭議。不難推知，大陸不會在沒有弄清台灣治權涵義的情況下，就貿然接受台灣提出的「治權分立」、「治權獨立」、「互不否認治權」等論述，台灣也同樣不會在沒有弄清大陸關於治權涵義的情況下，就輕易接受大陸的治權安排。

該分析框架在邏輯上存在結構性缺陷

「主權—治權」分析框架的根本缺陷在於，將本不具有對應關係的主權和治權作為對應性概念來使用，根源即在於將主權與治權原本的相交關係曲解為相斥關係。要釐清這一問題，尚得從主權理論入手。

眾所周知，一般意義上的主權包括兩部分：抽象意義上的主權本體（即本源性主權）和實體意義上的主權權力（即衍生性主權）。所謂抽象意義的主權本體是指本源意義上的主權，如人民主權、國家主權等意義上的主權，是主權的最根本部分，不可分割、不可轉讓。

所謂實體意義上的主權權力，則是指中央機構享有並行使的最高國家權力，如最高立法權、外交權、國防權等，是由本源性主權衍生出來的權力，是主權本體的進一步延伸，是本源性主權的具體體現，它可以分割、可以轉讓。

正確理解主權本體與主權權力的關係，有助於正確認識和科學理解主權與治權的關係。事實表明，主權與治權的真正關係是相交關係，主權與治權在內容上既有相異部分，又有重疊部分。

一般說來，治權可以分為兩部分，一部分是最高治權，即中央政府所行使的最高統治權（通常稱最高中央治權）；另一部分是一般治權，包括中央政府所行使的除最高治權之外的治權（通常稱一般中央治權），以及地方政府所行使的治權（通常稱地方治權）兩部分；其中，最高治權的內容即主權權力。

換言之，主權中的主權權力與治權中的最高治權在內容上是相同的。可見，最高治權既屬於主權範疇，也屬於治權範疇，是主權和治權的交叉地帶或共同部分，只是其在不同範疇中稱謂不同（即在主權範疇中被稱為主權權力，在治權範疇中被稱為最高治權）。

既然主權與治權是相交關係，就不應該將二者作為對應性概念來使用。「主權—治權」分析框架將二者作為對應性概念來使用，從邏輯上說，本身就存在問題。

以分析框架解釋兩岸現狀欠缺說服力

既然「主權—治權」分析框架在邏輯上存在問題，那麼運用該分析框架來研究兩岸政治關係必然會帶來更多問題。由於「主權—治權」分析框架把主權與治權視為相斥關係，故其只關注到主權和治權的差異，而忽略兩者的共同或相近之處。在這一思維模式的導引下，只會做出「非此即彼」式分析，而不會做出「亦此亦彼」式分析，從而將本來既歸屬於主權範疇，又歸屬於治權範疇的最高治權，做了簡單化處理，即要麼將其歸屬於主權範疇，要麼將其歸屬於治權範疇。顯然，這既不能科學地反映最高治權的性質，也不能正確體現最高治權的歸屬。

在「非此即彼」式思維模式的影響下，對於兩岸分裂性質的界定，只能做出要麼是主權分裂，要麼是治權分裂的取捨。但事實上，兩岸在主權權力（或最高治權）層面上分裂，既帶有主權分裂的性質，也帶有治權分裂的性質。故兩岸分裂並非單純的主權分裂或治權分裂所能解釋清楚。

首先，就主權分裂而論，這一籠統的表述易給人以整體主權一分為二的感覺。事實上，整體主權分裂並不符合兩岸分裂的現狀和法理。眾所周知，兩岸分裂不同於二戰後兩德或兩韓之整體主權的一分為二式分裂，僅為統一之中的分裂。「統一之中的分裂」是指世界上只有一個中國，中國在聯合國的席位只有一個，但中國內部又存在著兩個互不隸屬、隔海分治的政權。

其次，就治權分裂而論，可分兩種情形論析：

其一，倘若治權僅指地方性權力，那麼，用治權分裂來描述和界定兩岸分裂的性質和現狀欠缺解釋力。在相斥性「主權—治權」分析框架下，治權是與主權相對稱的概念，以此推理，其在內容上必定是主權之外的權力。但無論在學理上抑或實踐中，「主權之外的權力」並非僅是地方性權力，通常尚包括某些中央性權力，所以認為治權單指地方性權力的說辭，在學理上是站不住腳的。

誠然，在「一國兩制」港澳模式下，治權僅指地方性權力，這是因為香港和澳門不論在回歸前還是在回歸後，均為中央政府下轄的地方政府。但台灣與港澳有所不同，儘管台灣當局也是中國的一個地方當局，但並非一般意義上的地方當局，因為台灣當局行使的有些權力，並非簡單地用地方治權之類的概念可以表述清楚。

其二，倘若治權泛指中央和地方兩個層級的權力，治權分裂對兩岸關係也同樣欠缺解釋力。這是因為，在治權包括中央性權力的情形下，治權分裂的實質即「一國兩府」，而用「一國兩府」來描述和界定兩岸分裂分治現狀，顯然也跟事實不符。

上述分析表明，「主權—治權」分析框架用在兩岸關係研究，存在著很大的缺陷或局限。為此，筆者不主張在兩岸關係研究中採用「主權—治權」分析框架，而認為必須探討更科學的分析框架來取代之（筆者另有專文論析，此不贅述）。但倘若堅持運用「主權—治權」分析框架來探討兩岸政治關係，兩岸雙方須在探討問題前先就治權涵義達成共識，並在同一涵義上使用，這是運用「主權—治權」分析框架來探討兩岸政治關係的前提和基礎。否則，討論問題時各說各話，難免南轅北轍，達不到探討和解決問題的目的和效果。未來隨著兩岸關係的不斷推進及政治談判的開啟，這一問題必將逐漸顯露，兩岸雙方均無從迴避。

（作者係本刊主筆、中國人民大學政治學系教授）