每期目錄

兩岸南海法律合作與政治關係安排｜嚴峻 在 Facebook 上分享！


  隨著美國高調介入南海爭端，以及日本解禁集體自衛權，中國周邊海域面臨越來越嚴峻的形勢。中國大陸目前主張以政治外交方式解決海洋爭端，採取不進入爭端法律解決機制的立場，但這並不意味著中國大陸放棄對爭端法律解決機制的複雜性做進一步思考。由於台灣從歷史、地理上與南海及東海爭端密切相關，兩岸學界不妨大膽探索海峽兩岸在此一問題上的合作，該合作也可能會為兩岸政治關係的合情合理安排，找到一條新的路徑。
 

兩岸應在仲裁案上合作

 

今年3月30日菲律賓針對中國，向國際仲裁法庭正式提交訴狀；在東海爭端上，日本政府堅持「尖閣列嶼不存在主權爭議」的立場，因此不會主動進入爭端法律解決機制，但一些學者和政治人物持續建議日本政府應該主動運用法律手段解決東海爭端。倘若未來日本政府在釣魚台問題上態度轉變，宣稱「日本雖然實際佔有該島，但仍願意承認該島存在領土爭議，並將其提交國際仲裁或國際司法解決，既然中國認為對相關島嶼擁有主權具有充分的國際法依據，那麼請中國應訴」，中國大陸是否應訴將是一大問題。
中國大陸當然可依《聯合國海洋法公約》第298條做出過保留為由而拒絕應訴，但對該條款保留的隨時可撤銷性，將對中國在國際輿論上造成相當的壓力。況且《聯合國海洋法公約評注》認為，爭端中任何一方都可以將爭端提交相關法庭而無需另一方同意；而且，即使爭端一方不參與仲裁程式（不提交答辯狀和不出庭辯護），依《公約》附件7規定，也不影響仲裁庭的成立、仲裁程序的推進，乃至最後的裁決結果。因此，中國大陸有必要未雨綢繆，做好相關法律準備。
就南海爭端而言，現在中國大陸政府面對最主要的法理挑戰是九段線的解釋。中國南海研究院院長吳士存教授認為，「沒有九段線，就不能設想我們對南海主張依據的是什麼」。 而九段線主要來源乃至唯一來源，是上個世紀40年代國民政府提出的十一段線。但十一段線究竟是什麼線？是國界線？是領海基線？還是其他國際法意義上的線？國民政府1948年公布《中華民國行政區域圖》時並未解釋，1949年至今台灣當局也未闡述。然而，台北握有當年國民政府劃線的各種原始資料，這些資料有些已公開，有些則未公開。那些尚未公開的資料中，也許有當年中國政府對劃線的定性。
可以設想，未來若北京代表中國與相關聲索國在爭端法律解決機制中闡述自己的觀點時，台灣積極合作（或兩岸人員共組訴訟團），給予強有力的史料支援，將有利於中國勝訴；但若台北拋出否定北京主張的史料，那將造成嚴重衝擊。
東海爭端主要體現為中日兩國在釣魚台及其附屬島嶼領土歸屬，以及海域劃界上的爭執。現在中日兩國在釣魚台1895年前是否是無主地，以及是否屬於1895年《馬關條約》中清政府割讓日本的台灣的附屬島嶼上，存在不同觀點。在這兩點上，中國大陸學者已經用豐富史料對日方相關證據進行批駁。可以想見，一旦該案進入國際法律程式，日方也將依其以往一貫的邏輯進行反辯。但有一點日本學界可能較難爭辯，即日本現在的領土範圍具有一定的「不確定性」：依國際法原則，日本接受波茨坦公告後，該公告第8條有關「日本之主權必將限於本州、北海道、九州、四國及吾人所決定的其他小島之內」對日本即產生法律效力，而「吾人所決定」則一直未真正共同實施過，所以日本的領土除四大島是確定的之外，「其他小島」到底是哪些島，在法律上一直未定。
從公告上下文看，「吾人」是指「合眾國」、「中華民國」、「大不列顛」的國民，所以中國人民不同意釣魚台是「其他小島」之一，日本就不能擁有該島主權。台灣有學者已經指出這點，並認為「一個真正的對日和約必須在中國統一後，或兩岸合起來與日本共同簽署一個和平條約，才算完成法理程式」。 當然，這裡有個問題須商榷，即1949年中華人民共和國政府從理論上已經繼承了當年中華民國政府在波茨坦公告中的權利，尤其1972年中日建交時，日本承認了中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府。那麼，中國大陸在這一點上為什麼還需要台灣方面的合作？問題可能在於：日本在未來的國際司法（仲裁）程式中，或許會針對公告中的 Republic of China問題及「中國與台灣」的關係（中方認為從地理、歷史等角度看，釣魚台都屬於台灣）上做文章。兩岸若合作，可降低日方找到「法律漏洞」的可能。
此外，在有關琉球（沖繩）的地位上，兩岸官方立場有所不同，兩岸的合作也會使日本在處理釣魚台與琉球的法律關係上遇到更多的挑戰。
 

可以海洋合作作為突破口

 

有學者提出，還是要等兩岸政治定位問題解決後，兩岸才可能在法律機制上合作處理海洋爭端問題，但這其實是個路徑選擇和蛋、雞孰先的問題。筆者以為，兩岸等政治關係確定後再進行有關解決海洋爭端的合作，恐遠水難滅近火，對維護中華民族整體利益不利；反之，兩岸以海洋合作為突破口，倒有可能為實現「兩岸政治關係合情合理的安排」找到一條路徑。因為當一個事件僅有兩個當事方（大陸和台灣）時，在現代「國家」概念的影響下，雙方處理政治關係時容易以零和心態看待對方，對抗感較強，從而不易達成共識；而當在一個事件中兩岸共同對抗另一個或數個當事方時，則可能為了共同的利益，而在合作中傾向「合情合理」地考慮雙方政治關係裡的難題。在中華民族整體利益高於一切的目標下，一些原來的對抗情緒可以釋懷，一些原本難以實施的政策可以獲得更多的政治正當性與道義支撐。
在南海及東海爭端法律解決機制中，如上文所述，大陸方面可能要面對國民政府和後來台灣當局行為的法律效力問題。
對台灣而言，在一個主權國家只能有一個中央政府的國際法剛性原則下，在海洋爭端法律解決的機制中，「中國」只能以一個訴訟主體出現的情況下，如何善意理解大陸在「一個中國」框架下，維護海洋權益的努力十分重要。
至於台灣綠營中不少人也強調對南海及東海擁有領土主權，但他們不能只要權利，而不要「中國」，因為這至少在法律技術層面上就難以成立：主張南海及東海相關島嶼與海域是固有疆域，只能從中國歷史中找到有關歷史性權利的依據；主張東海大陸架依自然延伸原則劃界，就地理而言，只能從中國大陸開始自然延伸。
總之，兩岸各方在爭取海洋權益上，必須正視法律機制的規範性要求——這些規範又觸及了敏感的兩岸政治問題，而尋求兩岸政治關係安排，本質上也是尋求一種法理關係安排。
以最大限度爭取兩岸共同利益為導向，以解決涉外海洋法律問題為契機，兩岸不無可能在「協同合作」中探索出一條建構合情合理政治關係的新路徑，而在探索出新路徑的同時，也將更好地維護中國海洋權益。當然，這也有可能帶來新的風險，使局面更加複雜紛亂，可以說，機遇與挑戰並存，這將考驗兩岸中國人的政治膽魄與智慧。
 

（作者係大陸全國台灣研究會研究部主任、研究員）