2013年8月，大陸國務院正式批准設立中國（上海）自由貿易試驗區，9月29日正式掛牌。上海自貿區是大陸新一輪對外開放的「試驗田」，是以開放促進改革的新特區。上海自貿區成立一年多之後，2014年12月12日大陸國務院常務會議決定推廣上海試點經驗，在廣東、天津、福建特定區域再設三個自由貿易園區，以上海自貿試驗區試點內容為主體，結合地方特點充實新的試點內容，12月28日該會通過廣東、天津、福建三個自貿區的總體方案，以及擴展上海自貿區暫時調整有關法律規定，推動第二波自貿區的試點計畫。

自貿區的建設，在大陸對外經貿發展策略上扮演何種角色，對兩岸經貿關係發展具有何種意涵，均值得關注。

自貿區的戰略意涵

1990年代中期以來，國際經貿出現明顯的轉變。其一，隨著WTO的成立，經濟全球化固然已成為世界經濟的潮流，但由於WTO多邊談判延宕，區域經濟合作組織和自由貿易區協議成為發展趨勢，改變了國際產業分工格局，對地區的經濟發展造成重大的衝擊。

其二，隨著社會變遷、產業轉型，服務業的重要性逐漸增加，服務貿易在世界貿易扮演更重要的角色，而具有高技術含量的現代服務業比重更逐步提高。目前西方已開發國家現代服務業占服務業的比重高達70％左右。

其三，高規格、高標準成為國際貿易的主要規範。傳統的區域一體化協定以降低關稅和配額的政策為主要目標，但是近年來在美國和歐盟等國家的引領下，自由貿易區協定成為已開發國家在世界經濟格局謀求有利地位中的戰略平台，並且成為國際貿易新規則的推進談判平台，區域經濟整合呈現要求更高的市場開放度和更高標準的貿易規則。

面對國際經貿形勢和格局的轉變，作為全球第二大經濟體的中國大陸，其外貿體制和形勢卻無法配合國際環境轉變的新機遇，主要原因在於：第一，外貿體制存在嚴重缺失，貿易便利化不足，通關程序複雜，監管部門信息不能共享，貿易成本增加，削弱了大陸產品的出口競爭力。第二，服務業相對落後，服務領域開放不足；外資管理體制與已開發國家普遍實行的「負面清單」式的管理理念和方式不一樣，現行審批管理內容不合時宜，審批程序複雜；投資軟環境，包括政策透明度、穩定性與可預見性較低、法律法規執行的標準不統一、行政事業性收費不夠規範等。第三，大陸現行對外直接投資管理體制落後，管理主體多元，管理範圍交錯，權限職責不清，政策的系統性差，管理體制中的深層次矛盾制約了企業走出去。

經濟體制的落後和缺失，也阻礙了大陸參與全球區域經濟整合的進程。早期大陸所簽署的FTA基本上集中於關稅減讓、原產地規則、技術壁壘、服務貿易和投資等傳統領域。但是近年來區域經濟整合協議已經涉及知識產權、環境等非傳統領域議題，因此，大陸經濟體制的全面深化改革已勢在必行。

面對著國際經貿發展趨勢所帶來的壓力，近年來大陸已積極調整其經濟發展策略，並在十八屆三中全會所審議通過的《決定》，提出構建開放型經濟新體制，其主要政策和措施包括：加強服務貿易發展；建立上海自由貿易試驗區，並在推進現有試點的基礎上，選擇若干具備條件的地方發展自由貿易園（港）區；積極推動自由貿易區戰略，強調堅持世界貿易體制規則；全方位推進區域經濟合作，建立開發性金融機構，加快同周邊國家和區域基礎設施互聯互通建設、推進絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路建設，形成全方位開放新格局。

自貿區的目標和規劃

建設上海自貿試驗區是大陸的重要國家戰略。所賦予的五大任務是加快政府職能轉變、積極探索管理模式、促進貿易和投資便利化，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗。其中，重點發展服務業的擴大開放、強化服務業的外人投資，並發展先進製造業及生產性服務業。

依據大陸的戰略規劃，透過設立自貿區，可以在一個相對可控的範圍內，藉由推進投資管理和服務業開放的試點改革，探索與國際規則接軌的發展機制，逐步形成應對國際貿易規則變化的緩衝區和示範區，從而有助於大陸進一步提升應對 TPP 和 TTIP 的主動性，為未來融入國際貿易建立新機制。

根據大陸方面的認知，上海自貿區實施一年多來，各項改革開放措施次第推展，包括：以負面清單管理為核心的投資管理制度已經基本建立；以貿易便利化為重點的貿易監管制度有效運行；以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融創新制度有序推進；以政府職能轉變為核心的事中、事後監管制度也已經初步形成；簡政放權等改革效應正在逐步顯現，形成了一批可複製、可推廣的改革創新成果，為在全大陸範圍內深化改革和擴大開放探索了新途徑，積累了新經驗。

至於廣東、天津和福建等第二波自貿試驗區，大陸也設定其發展目標、主要任務和措施及功能劃分。廣東自貿區以廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴三大平台為基礎，立足於大陸內地與港澳經濟深度融合，以深化粵港澳合作為重點，依托港澳、服務內地、面向世界，建設粵港澳深度合作的示範區，「21世紀海上絲綢之路」的重要樞紐和全大陸新一輪改革開放的先行地。

天津自貿區的主要特色，對大陸內部而言，將推進京津冀協同發展，重點發展航空航天、裝備製造、新一代資訊技術等高端製造業和研發設計、航空物流等生產性服務業，以及發展以金融創新為主的現代服務業；對外，將配合「一帶一路」的國家建設戰略，發揮作為亞歐大陸橋重要的東端起點，以及配合國家推動高質量自由貿易協定戰略，先行先試構建符合國際化和法治化的開放型經濟新體制，特別對接中韓自貿協定，屆時將加快與韓國的投資與貿易交流合作。

至於福建自貿區則是由福州、廈門、平潭三地聯合申報而獲得批准。福建自貿區除複製上海自貿區的經驗，又具有自身的特色。福建自貿區將重點面向台灣，實現海峽兩岸更緊密的經貿聯繫，特別是希望能承接台灣高端產業轉移。此外，福建自貿區亦期望能拓展與「21世紀海上絲綢之路」沿線國家和地區交流合作的深度和廣度。

對兩岸經貿發展的影響

大陸推動構建開放型經濟新體制，包括設置自由貿易試驗區、金磚國家開發銀行、亞投行和「一帶一路」的發展策略，其中，除了福建自貿區具有濃厚的對台戰略意涵外，基本上乃基於大陸本身的內外在環境考量，甚至有其爭取國際經貿話語權的深切構思，而此一發展策略的起始點和試驗點便是自由貿易試驗區的建設。

從大陸內部環境來看，長期的經濟快速增長，大陸社會經濟已出現明顯的轉變，特別是2008年遭到國際金融危機的衝擊，支撐經濟高速增長的傳統人口紅利、資源環境紅利等已逐漸衰減，大陸經濟必然逐步降落到中低增速的「新常態」時，在即將到來的「十三五」規劃期間（2016～2020），如何為2020年全面建成小康社會舖陳良好的體制環境並尋求新的經濟增長點，構建開放型經濟新體制便是個重要的發展策略。

在國際環境方面，過去十餘年來，國際經濟格局已發生深刻的調整，外部需求出現常態性萎縮，支撐大陸經濟高速增長的外需環境已不復存在。特別是2008年的國際金融危機改變了大國的博奕策略。如美國短期採取量化寬鬆和擴大出口，中期推動再工業化、再創新、再就業，而長期則謀劃與已開發國家重構國際貿易規則，構建高標準自由貿易區、高標準投資和服務貿易自由化等新規則體系。這將改變經濟全球化的多邊制度框架，並會導致國際經貿規則和環境的轉變，使諸多新興經濟體和開發中國家因此面臨被邊緣化的困境。因之，如何進行體制的調整和改革，並增加在世界經濟體系的參與權和話語權，便是近年大陸對外經貿政策決策的重要考量。

經濟體制的改革和政府職能的轉變非一蹴可成，它必須經歷試驗的階段。但是近年來大陸積極搭建其具有影響力的區域治理平台，並已成為亞太區域經濟整合的中心，這是兩岸經貿關係發展無法忽視的事實。在四個自貿區的對台戰略方面，主要反映於福建自貿區的政策設計。

福建自貿區深化兩岸合作

福建自貿區的總體發展目標是要創新兩岸合作機制，推動貨物、服務、資金、人員等各類要素自由流動，增強閩台經濟關聯度。主要任務和措施則是要推進投資管理體制改革、推進貿易發展方式轉變、率先推進與台灣地區投資貿易自由化、推進金融領域開放創新和培育平潭開放開發新優勢。

在具體措施方面，福建省自貿區已提出深化兩岸經濟合作的五項創新舉措，亦即1.探索閩台產業合作的新模式；2.擴大對台服務貿易開放；3.推動閩台的貨物貿易自由化，創新監管模式，尤其是關檢方面；4.推動兩岸金融合作的先行先試；5.促進兩岸往來的更加便利。在平潭綜合實驗區設置平潭對台小額商品交易市場、商務營運中心、台灣創業園、平潭跨境電子商務，以及嵐城、金井灣、澳前等三個片區，針對台商提供優惠政策，以吸引台商投資。

面對大陸以自貿區建設為起點構建開放型經濟新體制的發展策略，其所可能造成世界經濟格局，特別是亞太地區區域經濟整合的影響和衝擊，台灣方面應採取積極的因應對策，繼續推進兩岸經貿關係的發展，以避免經濟被邊緣化。

（作者係政治大學兩岸政經研究中心主任）