人民代表大會（以下簡稱人大）是中國人民在長期的革命實踐中，將馬克思主義國家學說和中國國情相結合創造出來的。在1920、1930年代就出現了人民民主政權的萌芽，如省港罷工中成立的「罷工工人代表大會」，上海工人起義後召開的「上海市民大會」以及農民運動中產生的「農民協會」。在土地革命時期成立了蘇維埃政權，並以「工農兵（蘇維埃）代表大會」為最高政權機關。抗日戰爭時期，在延安的抗日政權以「三三制」為組織原則，建立起各級參議會和政府委員會。國共內戰時期，解放區普遍實行了人民代表會議制度。經過長期的摸索和實踐，人大制度的組織原則、政權基礎等方面內容逐漸完備。1954年憲法的頒布實施，標誌著人大制度的正式建立。

民主共和制可以分為直接民主制和間接民主制。直接民主是指由人民直接組成國家權力機關，親自行使國家權力。間接民主則是人民依法選派代表，組成代議機關，由代議機關代表人民行使國家權力，所以是代議制民主。從理論上講直接民主是最真實、全面體現民意的，但在實踐中，由於國家和社會管理職能紛繁複雜，專業化程度日益提高，為避免資源的浪費，實行代議制是兼顧民主和效率的良好機制。就中國大陸而言，人民既通過直接民主行使選舉權、罷免權，人大就是人民以間接方式行使管理國家和社會的職能。人大對其他國家機關的監督，就是人民的監督，其他國家機關對人大負責，就是對人民負責，所以人大是一種代議制民主共和政體。

國家的根本政治制度

政治制度主要是國家權力運用和實現方式的各種制度的總和。就其範圍的各異，可以分為司法制度、選舉制度、政黨制度、軍事制度、工會制度等等。在這些林林總總的制度中，人大制度處於核心地位，是中國大陸的根本政治制度。

人大制度作為根本政治制度，首先在於它體現了國家一切權力屬於人民的本質要求。從性質上看，中國大陸是以工農聯盟為基礎的人民民主專政國家。在人大制度下，國家權力機關是民意的代表機關，在理論上掌握全部國家權力，便於人民統一行使權力，有效進行國家管理。相對於其他政治制度而言，人大制度直接、全面地體現了國家一切權力屬於人民；從實踐上看，人大是人民選舉產生的人民代表組成，其中工人、農民、知識份子在歷屆人大中均占絕對優勢，體現了人民民主專政的階級基礎。在此基礎上，人大還具有廣泛的代表性，有效地解決了少數民族、民主黨派、無黨派愛國人士的參政問題，以防止「多數人的暴政」。

人大制度作為國家的根本政治制度，還在於其不依賴其他制度而產生，是其他政治制度產生的基礎，反映了國家政治生活的全貌。人大制度確立後，以人大立法權為依據，相繼建立了選舉、司法、行政管理、軍事等一系列的政治制度，構建了政治生活之基本框架，所以人大制度反映了國家政治生活的全貌。

作為國家的根本政治制度，人大制度堅持民主集中制。馬克思主義認為，權力集中於民意代表機關是民主的表現，體現了國家權力與人民權力的統一。行政權、司法權從屬於立法權，有利於提高效率，而「三權分立」則由於三權平衡，難免議行相悖，從而影響管理和決策的效率。而且立法權是源權力，行政、司法權是派生權力，將之置於同等地位在理論上是有缺陷的。同時，人大實行一院制，設立常設機關人大常務委員會，在人大閉會時行使國家權力，兼顧權力行使的「統一性」和「經常性」。

以人大為中心的權力結構

1982年憲法規定，國家權力屬於人民，人民行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大。所以，人大既是民意代表機關，又是國家權力機關，它產生了其他國家機關，包括行政機關、審判機關和檢察機關。這些機關須對人大負責，接受人大的監督，向人大報告工作。

根據現行憲法和法律，各級人大的權力一般分為四類。一是立法權。全國人大的立法權包括制定和修改法律，還包括修改憲法；省級人大和較大的市人大有權制定地方性法規。二是人事權。這是指各級人大有權選舉、決定或罷免同級人民法院、人民法院和人民檢察院的負責人。三是決定權。即決定本行政區域內的重大事項。四是監督權。作為權力機關，各級人大負責監督由其產生的人民政府、人民法院和人民檢察院。這些機關在每年定期召開的人大會議上，向所有人大代表報告工作，接受其質詢或詢問。另外，在人大閉會期間，人大常委會有權監督人民政府、人民法院和人民檢察院，要求這些機關以專題報告等形式向人大常委會彙報工作，以便於其監督。

挑戰與完善

人大制度仍然是一個年輕的制度，它需要在實踐中不斷加以完善，同時也必須回應時代提出的新的要求。

現行憲法頒布以來，通過修改憲法，完善組織法、選舉法，不斷完善和發展了人大制度，如在縣鄉兩級實行直接選舉，縣級以上地方人大設常委會，擴大全國人大常委會職權，加強了各級人大組織機構建設等等。但在社會主義市場經濟條件下，人大制度應然狀態下的優越性和實然狀態下的表現，還有較大差距，亟需加以改革和完善。

一、確立人大對黨的監督

共產黨對人大的領導是制定正確的路線、方針、政策，通過人大的立法上升為國家意志；向人大推薦重要幹部，通過人大的任命而參加到國家政權機關中。這種領導方式決不是行政命令式的。改善黨對人大的領導，要注意避免或明或暗地將黨的意志強加於人大，不能干涉人大職權的獨立行使，更不能代行人大職權。

在和平建設時期，人民仍然選擇共產黨為執政黨。選擇的方式是通過選派代表組成人大，由人大通過憲法，確立共產黨的執政黨地位。所以共產黨執政黨地位的確立來自人大，人大當然有權監督黨。憲法規定「一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織都必須遵守憲法和法律，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。」同時，憲法62條、67條又規定全國人大和全國人大常委會有權監督憲法實施。由此可見，所有的機關、團體、政黨都不能違憲，如共產黨犯錯（包括違憲），享有違憲審查權的人大可以監督。

二、有效行使人大職權

憲法賦予人大立法權、人事任免權、監督權，重大事務的決定權、憲法監督實施權等等。人大在充分行使其固有職權的基礎上，還應強化監督，理順人大和行政、司法、軍事等機關的關係。

1、人大和政府

在人大和政府的關係上，首先要充分行使違憲審查權，維護法制的統一，著力審查政府的行政法規、部門規章、地方規章和其他行政規範性檔的合法、合憲性。現實中，「上有政策，下有對策」的狀況時有發生。有的地方受地方保護、行業保護的觀念影響，採用行政規章、地方規章排斥法律的適用。這些現象亟需人大通過行使職權加以糾正，並建立相應審查制度、程式和具體措施。其次，人大要充分行使重大問題的決定權。「三峽工程」是由全國人大決定投資建設的，但這並不多見。實踐中，國家和地方的重大專案投資的決定權往往是由行政機關來行使的。因此應以法律的形式釐清人大和行政機關決定權的範圍。再次，權力機關要加強對政府監督，尤其是對人事和財務的監督。

2、人大和司法機關

在人大和司法機關（指人民法院和人民檢察院）的關係上，既要實現人大對司法權的監督，同時又要保證司法獨立。一般情況下，人大不應介入司法機關對具體案件的審理，人大對司法機關的監督主要是通過對司法機關執法的整體狀況進行監督，並有效行使對兩院組成人員的任免來實現的。同時人大要有效行使法律監督權和解釋權，防止兩院司法解釋侵犯立法權。

3、人大和中央軍事委員會

憲法規定「中央軍事委員會領導全國武裝力量」。長期以來，由於考慮到黨對軍隊的絕對領導和國防秘密因素，而忽視了人大對中央軍事委員會的監督。憲法應要求中央軍委主席向人大報告工作。軍委主席對軍委工作負全責，如涉及國家機密、國防安全的事項，可以不報告，但在其他方面應向人大報告，供人大監督，這和黨對軍隊領導並不矛盾，因為人大也是在黨的領導之下。

三、提高代表參政能力

近年來人大代表的參政議政能力一屆比一屆高，這在一定程度上改變了人大的「橡皮圖章」形象。但也應該看到，仍有部分人大代表對法律、政策缺少深刻理解，亦缺乏分析及解決問題的能力，參政議政抓不住要害。

要提高人大代表的參政議政能力，應提高人大代表的任職資格，強調代表素質的綜合要求，優化人大代表的成員結構（包括年齡結構、文化結構、能力結構），淡化職業代表觀念。同時修改人大組織法及相關議事規則，讓代表充分行使提案權、提名權、完善選舉制度強化競選機制。

(作者係中國政法大學教授)