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ECFA與服貿協議：兩岸經貿關係的里程碑｜林祖嘉
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2008年5月，馬總統就任以後，在「一個中國各自表述」的原則下，開始著手兩岸關係的正常化，其中最重要的就是啟動兩岸之間的各項協商，到目前為止，兩岸已經簽署了19項的協議，包括觀光協議、直航協議、司法互助協議、兩岸經濟協議(ECFA)、貨幣清算協議、投保協議與服務業貿易協議(以下簡稱服貿協議)等等。大致上說，這些協議都產生了相當顯著的作用，比方說，在簽署觀光協議之前，2007年陸客來台人數只有30萬人，而去年陸客來台人數已經達到250萬人。再比方說，2007年兩岸沒有直航，現在每週兩岸直航班機達到616班，可以從台灣10個機場直飛到大陸的54個機場！而在這19個協議中，最重要的還是ECFA及其後續的相關協議，包括投保協議與服貿協議。
政府希望與大陸洽簽ECFA的主要理由有兩個：第一，兩岸貿易數量很大，台灣去年出口到大陸的金額達到1189億美元，佔台灣出口總額的39.6%，是台灣最大的出口市場。由於目前大陸的平均進口關稅仍然高達9.7%，因此如果台灣對大陸出口可以完全免稅的話，台商每年出口到大陸大約就可以省下100億美元的關稅！第二個重要的理由是，現在東亞國家之間洽簽FTA的速度很快，包括正在形成中以美國為首的「跨太平洋經濟夥伴協議(TPP)」及以大陸為首的「區域性綜合經濟夥伴協議(RCEP)」。我們也希望能儘速的與東亞其他國家洽簽自由貿易協議 (FTA)，同時加入TPP與RCEP。也就是說，在戰略上，我們要與大陸其他周邊國家都洽簽FTA，但是在戰術上，我們先與大陸洽簽，因為大陸是我們最重要的經濟夥伴。
ECFA及其經濟效益
2010年6月與大陸簽署的ECFA是一個架構協議，其內容只把兩岸想要簽署的經貿協議做了一個大致上的描述，但是並沒有討論降稅與投資保障等相關細節。因此，後續還有幾個協議需要仔細協商，整個ECFA才算完整，包括投資保障協議、服貿協議、貨貿協議與爭端解決機制。這四個協議是分別進行洽商的，去年8月簽署了投保協議，並且於今年2月正式生效，今年6月簽署了服貿協議，現在送進立法院審議。政府的目標是希望在今年年底以前，能夠完成簽署貨貿協議與爭端解決機制。
因為兩岸貿易中貨品項目接近一萬項，每一項要協議降稅的幅度與速度，必然會花費很多的時間，而為了讓兩岸自由貿易協議可以先有一些成果，於是雙方在簽署ECFA之後，就先選擇一些項目來降稅，這些先降稅的名單我們稱為「早期收穫清單」（或稱為早收清單）。當時，大陸承諾給台灣539項的商品列為早收清單，台灣則開放269項商品列為早收清單項目。同時，這些項目從2011年1月開始，分三年降稅，到2013年1月全部降稅完畢。
現在我們可以先來比較一下早收清單項目降稅的效果。由於過去兩年受到國際金融海嘯及歐債危機的影響，國際間的貿易量呈現大幅萎縮的現象，因此也造成兩岸貿易減少。因此有些人批評說ECFA沒有作用，因為並無法增加兩岸的貿易。我們覺得這種說法並不公平，因為他們沒有考慮到國際經濟不景氣的效果。
我們認為比較公平的作法，是把早收清單項目中的產品與非早收清單項目產品在兩岸貿易的變化，直接加以比較，如此就可以看出兩者之間的差異。在表1中，我們列出過去兩年早收清單項目與非早收清單項目在兩岸貿易的變化。在表1 中，我們看到2011與2012年時，台灣自大陸總進口成長率分別為21.3%與-6.2%；而早收清單268項產品自大陸的進口成長率分別為28.1%與-2.6%，都明顯的高於總進口成長率。另外，在台灣對大陸出口方面，2011與2012年，台灣對大陸總出口成長率分別為9.1%與-3.8%，而早放清單項目對大陸出口的成長率分別為9.9%與2.3%，都明顯的高於總出口成長率。
從上面的幾個數據中，我們很明顯的看到，不論是進口或是出口，早收清單項目的成長率都明顯的高於總進出口的成長率，也就是說，早收清單對於兩岸進出口的確會產生正面的效益。其實這是一個很簡單的經濟現象，假設你選擇去兩家商店買東西，一家要課稅，一家不必課稅，你會去那一家？這是再簡單不過的道理，減稅當然會對貿易產生正面的效益！
服貿協議的主要內容
在這一次兩岸服貿協議的開放內容中，我們對大陸承諾了64項的開放，其中23項低於我們在WTO中開放的承諾，22項相同，19項高於我們在WTO中的承諾。大陸則對我們開放了80項的承諾，這80項都高於大陸在WTO中的承諾，因此我們在要求大陸開放時，我們是以大陸與其他國家簽署FTA時的最高承諾標準（也就是大陸與香港簽署CEPA的標準），做為我們開放協商時的標準。表2顯示，在大陸對我們開放的80項承諾中，20項高於CEPA，46項等同CEPA，還有14項低於CEPA。
接著我們可以再把這些開放的內容以類似關稅的概念（即約當關稅），來計算這些開放的程度。在表3中，我們看到在簽署前，大陸服務業對我們的平均約當關稅為19.43%，簽約後降為10.71%；而我們服務業對大陸的約當關稅在簽約前為23.45%，簽約後則降為20.59%。顯然，在這一次的簽署中，大陸對我們的開放程度遠超過我們給大陸的開放。
再依中華經濟研究院的估計結果顯示，在簽署服貿協議後，我們對大陸服務業出口會增加37.19%，而大陸對我們服務業出口則會增加約9.07%。見表4。此一結果顯示，服貿協議的簽署對於兩岸的服務業出口都會有正面而顯著的影響。不過，由於中經院採用的經濟模型為「全球貿易分析模型（GTAP）」，這是一個資料非常詳細的模型，因此它的資料出來的速度很慢，目前最新的資料只到2007年。因此，在基期較低的情況下，中經院估計兩岸服貿簽署之後，對於我國GDP的增加只有0.025%～0.034%，對大陸GDP的貢獻為0.004%。
基本上，我們認為以2007年做為估計的基期是偏低的，因為兩岸的開放都是在2008年5月馬總統上任以後再開放的，包括兩岸觀光及直航等等。因此如果改用最新的資料，我們相信服貿協議對於兩岸GDP的貢獻應該會遠超過目前中經院所估算的數據。
此外，因為我們開放陸資來台投資，因此會增加台灣的就業機會，依中經院估計，簽署服貿協議會讓台灣的就業淨增加約1.1萬人，見表5。而且，就每一個細項產業來看，就業人數都會增加，因為每一項產業的投資都會增加，因此會創造更多的就業機會。此處我們需要特別說明的是，因為在這一次的協議當中，我們沒有開放大陸的勞工進來工作，當陸資過來時，他們必須要聘僱台灣的工人，因此對於我們的就業自然會有幫助。
最後，我們要指出的是，有些人也許會擔心，陸資過來以後，是否會利用其龐大的資金，故意把產品價格壓低，造成不公平競爭，讓台灣企業被淘汰出局。我們要說明的是，如果大陸過來的企業是規模很小的企業，如美容美髮業，那我們就不必擔心他們的競爭，因為每一家的規模都會很小，他們也不會具有市場力量。而如果他們過來的規模很大，具有壟斷市場的可能時，其實在我們的「陸資來台投資管理辦法」中有明文規定，如果陸資具有獨佔或壟斷力量，或是對台灣的政治文化社會有影響，或是對我們的經濟發展或是金融穩定有影響，我們可以拒絕他們過來投資，或是已經過來的可以加以罰鍰，甚至撤資。換句話說，其實我們對於陸資來台的管理有一套很完整的規範，陸資來台不可能對台灣的市場秩序產生影響。
結語
服貿協議是ECFA的後續協議，這是一個很重要的協議，一方面可以讓台商有更多的機會進入大陸的內需市場；另一方面，我們也可以利用此一協議，讓其他國家知道我們對於簽署FTA的決心。因為現在有很多國家正在看，他們也有興趣與台灣點簽FTA，其實我們在7月初與紐西蘭簽署FTA就是一個最好的例子，現在新加坡也很可能在不久會與我們簽署FTA。另外，印尼、印度、香港、菲律賓與澳洲等國都表示有意願與我們洽簽FTA；此外，未來我們還想加入TPP與RCEP，因此這一次兩岸簽署服貿協議可以說是具有很高的指標意義。
最後，我們也要說明的是，當我們與其他國家洽簽FTA時，一方面我們想要進入別人的市場，另一方面，我們也必需打開自已的市場。也就是說，無論如何我們都一定要開放一部分的市場，因此在開放的過程中，我們追求的是「利益最大化，衝擊極小化」。但是如果要說沒有任何負面的影響，這根本是不可能的事情，因此，重要的是，政府在開放的同時，也必需做好相關的配套措施。在2010年兩岸簽署ECFA時，政府就提出了952億元的「因應貿易自由化產業支援方案」，來協助產業進行體質調整、轉型升級及可能的救濟措施；其中有365億用在勞動的就業輔導及失業補助上面。我們希望未來政府能夠確實的落實對於產業的輔導及勞動轉業輔導，讓所開放產業的衝擊可以降到最低。
（作者係政大經濟系教授．現任陸委會副主委）