2020年5月20日，蔡英文在就職演說中宣示，立法院將成立修憲委員會，讓憲政制度與時俱進；而朝野都有共識的18歲公民權，應該優先來推動。同年9月開議的立法院第十屆第二會期成立了修憲委員會，但因該會期審理預算案，朝野政黨又為進口美國萊豬事爭執不休，並未召開任何修憲會議。2021年2月農曆年剛過，各政黨即頻頻宣示將於第三會期正式啟動修憲工程，看來16年未修憲的台灣又將再度陷入修憲風暴。

本文將簡略介紹2005年第七次修憲變更的修憲程序、過去16年間曾啟動的幾次修憲工程，再介紹當前各政黨的修憲立場，最後分析幾個有可能過關的修憲案及其可能帶來的影響。

一、第七次修憲廢除國大、變更修憲程序

依據憲法第174條規定，國民大會(簡稱國大)擁有修憲之提案權與議決權，立法院亦得提出修憲案送請國大複決。唯在2000年第六次修憲前的歷次修憲，都是由國大代表提出修憲案並由國大議決，立法院從未行使此項職權。第六次修憲將國大改為任務型國大，其修憲職權大幅限縮，僅能複決立法院提出之修憲案，此即「二機關二階段」修憲程序。

2004年8月23日，第五屆立法院以高票通過修憲案，主要內容包括公民複決入憲、立委席次從225席減至113席，立委任期從3年改為4年，選制改為單一選區兩票制等。

當時民進黨及台聯黨立委對公民複決的門檻太高不滿，但225席立委中，民進黨87席+台聯黨13席，席次低於國民黨的68席+親民黨46席+新黨1席+無黨籍數席。另外，當時林義雄等人在立法院外靜坐要求立委減半，而第六屆立委選舉在即，各黨為避免被套上反改革罪名勉予支持。

立法院修憲案經公告半年後，於2005年5月選舉（投票率僅23%），產生300名「任務型國大代表」，同年6月7日在國、民兩黨國代的全力護盤下，高票通過包裹修憲複決案。國大從此廢除，被綠營視為「大中國」的憲法，終於在制定59年後走出「去中國化」的第一步。

根據憲法增修條文第12條，未來「憲法之修改，須經立法院立法委員1/4之提議，3/4之出席，及出席委員3/4之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第174條之規定。」(見圖一)

二、陳水扁「二階段憲改」破局

第七次修憲通過當晚，陳水扁即在民進黨慶功宴上宣布，他將啟動第二階段憲改，2006元旦又表示要在卸任前「為台灣催生一部新憲法」。4月底媒體揭露，陳幕後操盤的「跨黨派立委修憲聯盟」將於5月提出修憲案，把立委席次從113席提高為164席，並推動內閣制，立法院長王金平又表示立委應增至200席提案。輿論嘲諷立委「吃相難看」，最後是國民黨主席馬英九明文禁止黨籍立委參與修憲連署提案，才化解了一場暗潮洶湧的修憲風暴。

2007年初，陳水扁要求公營事業「去中化」、「正名化」，3月4日更大膽提出「四要一沒有」，社會震驚。3月18日，台大國發所教授陳明通發布「第二共和憲法草案」，輿論及國民黨均立即批判該憲草等同「兩國論」入憲，美國在台協會台北辦事處處長楊甦棣也在次日面見陳水扁傳達美國的強烈不滿，大陸更表明該憲草若過關，將視為《反分裂國家法》第8條中的「將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變」。

陳水扁見民意及美國不支持，大陸強烈反彈，又無法逼國民黨就範，乃決定提出「以台灣名義加入聯合國」公投案（簡稱「入聯公投」），以「走後門」的方式，企圖製造「正名制憲」的假象，這當然掀起另一波法理台獨的危機。「二階段憲改」及「入聯公投」的推動過程及結果，可參考筆者《二階段憲改破局始末》（海峽學術出版社2008/7）。

三、2014年立法院朝野未達成修憲共識

2014年11月底九合一選舉，國民黨大敗，朱立倫在競選黨主席時提出，要推動內閣制、降低投票年齡到18歲、降低不分區立委政黨門檻到3％、不在籍投票等修憲案，引發討論熱潮。12月國民黨立委江啟臣表示，立法院無法有效監督核四、學運、服貿等爭議，凸顯出憲政體制的缺失，應成立修憲委員會，討論內閣制、投票年齡下修至18歲等議題，獲得36名朝野立委連署。

2015年第八屆立法院修憲委員會陸續召開多次修憲委員會議，也舉辦了十場公聽會，討論投票權下降至18歲、回復閣揆同意權、不分區席次分配門檻下修及廢除考監等議題。民進黨也提案降低立院及公民複決門檻，並賦予公民連署修憲權。前總統李登輝更大動作喊出「兩階段修憲」口號，要求先降低修憲門檻、通過有共識的修憲案。

根據第十場公聽會記錄（立法院公報第104卷第42期），國、民兩黨當時都不反對兩階段修憲，民進黨第一階段有五項主張：(1)參政權年齡下降；(2)擴充人權；(3)立委選制改革；(4)修憲程序、門檻下修和人民提案權；(5)廢考監，五權變三權。國民黨第一階段優先議題為(1)18歲公民權；(2)不分區立委席次分配門檻從5%降至3%；(3)不在籍投票；(4)閣揆同意權和立委兼任官吏。

當時修憲公投若要和2016年1月16日大選合併舉行，立院必須在2015年6月16日會期最後一天完成提案程序。6月16日，因民進黨反對國民黨將「投票權下降至18歲」、「不分區席次分配門檻下修」二案，與「不在籍投票入憲」、「回復閣揆同意權」包裹表決，未能將修憲案送出立法院。

四、2020年立法院成立修憲委員會

2020年3月27日，立法院一讀通過國民黨江啟臣等人所提的「18歲選舉權，20歲被選舉權」案。在5.20蔡英文表示立法院要成立修憲委員會後，立法院各黨團均表達有修憲意願。

9月14日，立法院第十屆第二會期依政黨比例，決定由民進黨團推派22人、國民黨團推派14人、民眾黨團推派2人、時代力量黨團推派1人組成修憲委員會。委員會置召委5人，由委員會成員互選。修憲委員會會議主席由召委輪流擔任，須有1/3成員出席，議決須有出席成員1/2同意。

10月6日，院會通過朝野推派的39名委員名單。民進黨團禮讓一席給無黨籍立委林昶佐、一席給台灣基進立委陳柏惟(見圖二)。召委部分，民進黨團推薦管碧玲、周春米及鍾佳濱為召委，國民黨團推薦李貴敏、鄭麗文為召委。

第十屆113席立委表決修憲案時，至少要有85人出席，64人同意。民進黨團雖是立院最大黨團，有63席（包含無黨籍的趙正宇），但國民黨團有40席（包含無黨籍的傅崐萁和高金素梅），已超過1/4的29席，具有修憲的否決權。

至於修憲案公民複決人數，依據2020年1月第15任總統副總統選舉，全台選舉人數為1,931萬1,105人，修憲複決必須得到約966萬票同意。

五、各政黨及民間團體的修憲立場

（一）民主進步黨（簡稱民進黨）

（1）立院黨團、中央政策會

2020年7月19日，民進黨主席蔡英文在全代會上提到，「除了朝野有共識的18歲公民權，近來在野黨也同意要推動廢考監，都可以優先進行」。

8月20日，立法院黨團、中央政策會舉辦首場憲改公聽會，探討考試院的功能檢討與定位。與會的立委與專家學者都主張廢除考試院。立院黨團書記長鍾佳濱表示，廢考試院的修憲方向有二：修本文或增修條文第六條；為維持考試權的獨立性，可修改《行政院組織法》，於行政院底下增設二級獨立機關考試委員會，職司公開考試相關事項。至於將考試院虛級化或縮減預算等，尚未有共識，過渡時期可先重新檢視考試院組織法及相關法律。

8月31日，立院黨團舉辦第二場公聽會，主題為18歲公民權，主要分三部分：(1)從憲法本文或增修條文處理，(2)連同被選舉權一併討論，(3) 提前或一併配套處理同樣概念下的其他法律制度。與會者均支持落實18歲公民權，但有多名學者提及這次修憲的重點在於調降公民複決門檻。其中有人甚至建議，應透過大法官釋憲，宣告增修條文第12條的修憲程序違反民主原則，這不僅能破解20歲公民權的魔咒，也能解決修憲門檻過高的問題。

9月14日，立院黨團及政策會舉辦第三場公聽會，討論修憲門檻等議題；出席學者及立委均主張調降立院門檻、公民複決改為公民總額過半數以上參與投票，採「相對多數」處理。

2021年2月16日，立院黨團召集人柯建銘受訪時表示，憲改除18歲公民權外，其他各案都可以討論；「若涉及變更領土、國號等敏感性議題，民進黨不會走極端主張，也不能有任何挑釁。」他也說，修憲複決要併2022年地方選舉，立院就必須在2022年大選9個月前送出修憲提案，民進黨會有一定的步驟，也必定會提出黨版。他還強調「修憲不能淪為政治表演舞台，而是這一代政治人物的責任。」這席話顯示，綠營內部山頭對於台獨是否納入修憲存有極大歧見，而黨中央最在意的是不能讓修憲破局。

（2）民進黨派系正國會的修憲立場

2020年9月，由立法院長游錫堃創辦的民進黨派系「正常國家促進會」(簡稱正國會)立委陳亭妃，主導成立了「正策中心」，成為正國會立委討論公共議題的平台。加入的有民進黨立委黃秀芳、蔡適應、陳秀寶、莊競程、陳歐珀、余天等。

9月30日，「正策中心」立委舉行「邁向國家正常化」修憲提案記者會，公布正國會的修憲版本，包括將憲法前言「國家統一」改為「國家發展」，憲法第四條「固有疆域」改為「憲法效力所及地區」、廢除省政府層級、以台灣名義進行涉外事務、應以法律規範國旗、國歌與國徽等。陳亭妃表示該案已獲58人聯署，完成送案程序。

11月5日，蔡易餘、余天提出「刪除國家統一案」及剔除西藏、蒙古為國有疆域案，並稱已獲27人連署，包括時代力量的3名立委。之後蔡易餘主動撤回「刪除國家統一案」。

11月11日，陳亭妃提出「經濟、科學技術發展及資通訊科技之應用，應與環境及生態保護兼籌並顧，並避免境外敵對勢力之干預」修憲案。

12月4日，立法院會處理報告事項，上述蔡易餘的「剔除西藏、蒙古為我國固有之疆域」、陳亭妃的讓台灣納入憲法文字案，以及陳明文提出的「政黨標章不得與國旗國徽相近」、吳思瑤提出的「修正公視董監事同意門檻」四案，均被國民黨團提案退回程序委員會。這讓目前完成一讀、送修憲委員會待審的38件修憲案，無一案直接涉及法理台獨。

2021年2月1日，「正策中心」立委與民進黨立委范雲等人共同舉辦「深化民主、務實修憲」公聽會，建議將憲法本文「固有疆域」改為「憲法效力所及地區」；憲法增修條文前言「為因應國家統一前之需要」改為「以國家發展為前提」，並主張「國旗、國歌、國徽應以法律明定之，不受憲法第六條規定之限制」等。針對修改疆域，被邀與會的外交部條法司司長梁光中指出，該案涉及高度政治敏感性，希望朝野立委共同協商解決。針對修改國旗、國歌、國徽，內政部民政司副司長鄭英弘也指出，國徽國旗使用廣泛，立法院應審慎研議。

此外，立法院長游錫堃是正國會的創始人，又曾在擔任民進黨主席任內強行通過《正常國家決議文》，他在這次修憲是否會推波助浪備受關注，尤其，他在2020年雙十節大會上暢談憲改，還脫稿演出，連民進黨高層聽了都心驚肉跳。對此，陳亭妃多次表示，游很堅持自己身為立法院長的中立角色，並未參加政國會立委的討論。游錫堃2月17日受訪時也強調他謹守中立立場，但他又忍不住評論「剩下5案沒意外的話，也會到一讀」，這席話被解讀為台獨修憲案可能有機會敗部復活。

（二）中國國民黨（簡稱國民黨）

2005年國民黨對第七次修憲結果大表欣慰。國民黨發言人張榮恭指出，由於修憲門檻極高，「從此法理台獨的可能性劇降，顯著提升了台海的安全性與兩岸的穩定性」。但之後的發展證明，若非第一家庭弊案纏身，倒扁運動如火如荼，陳水扁的「二階段憲改」攻勢，恐怕非國民黨可以阻擋得了。尤其國民黨現已沒有「小藍」護航，只能孤軍奮鬥，豈能不更謹慎？

5.20蔡英文提出要啟動修憲後，國民黨立院黨團總召林為洲說，修憲工程浩大，只處理下修公民權至18歲與廢考監二案未免太可惜，國民黨團會提出回復閣揆同意權等多個修憲案，他並表示廢考監已是共識，接下來要談考監兩院的權力該如何分派。

7月30日，國民黨中常會討論修憲議題。大部分常委同意尊重民意廢考監，但也有常委強調要廢考監必須修黨章，黨團不能凌駕黨中央，考紀會主委葉慶元則認為廢考監是個假議題。中常會後，又有中評委強調考監兩院功能不彰原因在於主政者用人只有酬庸考量，忽視專業能力。在18歲公民權方面，國民黨智庫所做的民調顯示反對者比贊成者多，但黨務主管表示18歲公民權是世界潮流，雖然外界評估國民黨不受年輕人歡迎，但若因此阻擋，將使國民黨失去年輕人的選票。

10月2日，國民黨再度討論修憲議題，普遍支持「18歲公民權」，在廢考監方面傾向「廢院不廢權」，不過仍引發「五權憲法派」不滿，黨主席江啟臣決定不出任修憲委員以示尊重立院黨團自主。

11月5日，有關有民進黨立委提案刪除「國家統一」字眼，林為洲表示，國民黨握有關鍵席次的否決權，不怕民進黨亂來，「國民黨的底線就是中華民國」，原則就是不能動到國號、國旗等。

2021年1月30日，針對立法院通過時力提案，要求內政部評估更改國徽的必要性，主席江啟臣表示國徽與國民黨徽不同，沒有修法的必要，並且先請蔡英文對此表態

2022年2月初，江啟臣表示只要涉變更國旗、國歌、國號、國體，國民黨都不會支持，修憲工程推動重點在讓政府體制更能權責相符。國民黨團新任總召費鴻泰也表示，憲政體制問題才是根本問題。

（三）台灣民眾黨（簡稱民眾黨）

2020年3月17日，台灣民眾黨為推動「18歲公民權」修憲發聲，表示認同18歲投票的比例已達55%，降低投票年齡勢在必行。

8月23日，民眾黨立委蔡壁如在出席民進黨所辦的公聽會上建議，由民進黨提出釋憲案，調降公民複決門檻，進行「二階段修憲」，因公民複決門檻若沒降低，修憲會很困難。

10月6日，民眾黨團總召賴香伶提出「務實憲改」三大主軸：18歲公民權、廢考監、下降修憲門檻，並且表示希望朝野不要夾帶可行性不高，或實質意義不大的議案，以免導致修憲破局。

民眾黨只有5席立委，黨團已表示未來會視議題決定「白綠合作」或「白藍合作」。

（四）時代力量（簡稱時力）

2020年12月1日，時力立委召開記者會公布五大憲改主張，分別為主權正義、世代正義、制衡效能、還權於民及多元參與，具體內容：(1)廢省、廢除「一國兩區」，還主張刪除憲法增修條文前言裡「國家統一前」；(2)廢除考監兩院，回歸三權的民主憲政架構；(3)立院修憲案門檻下修至2/3出席、2/3同意，公民複決門檻下修至1/2投票，1/2同意；(4)選舉權及被選舉權明訂為18歲；(5)選制改為德國聯立制，地方席次進入全國分配比例中。

2月2日，立法院通過時力臨時提案「更改國徽」，要內政部在兩個月內提出報告。國旗、國徽本有憲法及法律規定，時力不敢用法案對決，顯然只是想作秀，而內政部官員已回應「此非內政部能獨力完成」。

時力只有3席立委，基本上會與民進黨合作。

（五）台灣制憲基金會

2020年4月，獨派大老、台灣制憲基金會董事長辜寬敏向中選會提出「制憲意向公投」二案，分別為「您是否同意要求總統推動制定一部符合台灣現狀的新憲法？」及「您是否同意要求總統啟動憲法改造工程？」但二案均因未在限期內補正，於10月16日被中選會駁回。11月8日，基金會舉行記者會表示要對中選會提出行政訴訟，同時公布民調結果，約51.9%受訪者不知道憲法領土包括大陸與蒙古、71.1%民眾認為「一中」憲法不符台灣現狀，支持重新制定符合台灣現狀的憲法比例高達71%。

2021年1月23日，台灣制憲基金會號召其他團體一同組成「台灣新憲聯合陣線」，並在現場朗讀「新憲宣言」，指出憲法增修條文所指國家未來仍以統一全中國為目標，致使國家定位、領土疆域與人民全體範圍不清；憲法增修條文並未取得2300萬台灣人民的複決同意，因此應該制定新憲法。

（六）NOWnews今日新聞（簡稱今日新聞）

網路媒體今日新聞自稱，修憲需社會大眾關注，激發公民討論，故於2019年10月25日就舉辦了第一屆修憲論壇，2020年又在各大專院校舉辦修憲論壇。2020年11月公布民調結果，有55.18%民眾擔心修憲門檻若下修可能會被無限濫用，但有43.61%主張調降；59.52%民眾傾向修憲，支持「制憲」者有46.14%；民眾希望優先處理的修憲案依序為，改成總統制或內閣制(19.42%)、廢除考監兩院，走向三權分立(18.46%)、人權保障(15.9%)、主權領土範圍(15.15%)、18歲公民權(11.85%)、國旗國號(11.74%)、立委選制由並立制改成聯立制(3.31%)。

2020年12月10日，今日新聞舉辦第二屆修憲論壇，邀請蔡英文、游錫堃、朱立倫、各黨立委、學者及學生代表，共計一百多人參與，盛況空前。

蔡英文在致詞時強調，修憲是要全民投入的工程，只有大家都動員起來，才能夠面對修憲的高門檻，達到修憲的目標，因此特別感謝今日新聞舉辦論壇。她也表示，由於她沒有連任壓力，更能夠客觀思考國家憲政體制的改革。

游錫堃說，「無論如何，要把18歲跟修憲的門檻降低，這兩個案子都要想辦法去突破，如果這兩個案通過，我們這次的修憲就有60分，如果沒有就0分，所以我們一定要先及格」。

國民黨前主席朱立倫表示，若只通過18歲投票權是不負責任的修憲，修憲應從三大方向來做：(1)政府制度要修成符合「內閣制」精神，從回復閣揆同意權開始；(2)應落實不在籍投票，並讓不分區立委政黨得票門檻從5％降至3％；(3)應討論司法院、考試院、監察院的瘦身。