2015年3月上、中旬，大陸召開的全國政協、全國人大12屆3次會議（簡稱「兩會」）引起社會廣泛關注。為何大陸每年都在春暖花開之際舉行盛大的政治性集會呢？除了暢談全年工作計畫安排，聽取「一府兩院」工作報告之外，政協委員提案和人大代表議案的提交，也是召開會議的主要目的。在此，通過簡要梳理近年來兩會的各類提案，有助於我們全面把握這一制度安排的特殊之處。

規範運作是前提

如何使各類提案符合經濟社會發展的現實需要呢？毛澤東曾講過「沒有調查就沒有發言權」，形式提案既需要與大眾民意充分溝通，也離不開相應制度的規範。分析近年來兩會的主要提案，可以大體把握政協委員提案或人大代表議案的基本情況。

一是提案產生形式多樣化。從提案產生形式來看，目前兩會提案既可以在會議期間集中提交，也可以在其他時間自由提交。針對兩會期間提交的提案，要求在規定時間內由個人或集體形式提交。其中，以人大代表團名義提出的議案，需要由代表團全體代表的過半數通過；30名以上代表聯名也可以提出議案。但無論是個人還是集體提請，所有提案或議案應有案由、案據和方案；案由要明確清楚、案據要充分合理、方案則要具體可行，一事一案。可見，任何一件提案能否獲得通過，是需要經過充分論證和廣泛調研的，而不是依靠主觀臆斷或個人知名度。

二是提案數量穩定。近年來，兩會中的人大代表議案數量大體穩定在500件左右，波動不大。由於全國人民代表大會是國家最高權力機關，能夠當選全國人大代表者都是各行各業的精英人物，提交相關議案需要充分調研和慎重考慮，而不能製造太多「雷人」或無效的議案。據統計，在2015年全國人大會議上共收到522件議案，而在2013年召開的12屆全國人大1次會議上，代表共提出議案401件，為1991年以來數量最少的一次。相對應，全國政協會議並非國家權力機構，而是彙集民意的最高平台，由來自各民主黨派人士、明星委員和突出貢獻者等組成，所提請的提案數量相對較多，不乏一名政協委員提交多個提案的可能性，比如2015年政協會議共收到5,857件提案。

三是提案涉及內容廣泛。由於政協委員和人大代表來自社會各個領域，他們的提案也基本觸及社會生活的所有層面，這能夠使所有現實難題都會被大會所關注。2015年全國政協會議提案，主要涉及經濟發展、政治法律、社會管理、文化宣傳、醫療體育、資源環境等14大類；相對應，人大會議提案則集中在8個領域，關注民主政治建設、經濟體制改革、司法體制改革、土地制度改革和「三農」問題、生態環保和資源綜合利用、保障和改善民生、以及法律有效實施等。這些領域都是當前大陸社會所亟待改革的關鍵領域，需要通過集體智慧出謀劃策。

提出對策是關鍵

充分調研是為了發現社會問題，而如何解決問題，則體現了提案的品質高低。如果僅僅發現問題而提不出化解之道，或所提對策難以執行，那麼這種提案的意義和效力將會大打折扣。具體分析2015年兩會的各類提案，主要分為以下幾種情況：

一是要求重視地方利益。在不少委員或代表的提案或議案中，一些與行業或地區利益密切相關的老問題被反覆提及，目的是希望通過公開呼籲，引起上級機關重視並盡早解決。但有些提案所涉及的都是深層次的結構性難題，並不一定可以順利解決。比如針對地區發展不均衡的問題，一些來自中西部地區的委員或代表建議加大對落後地區的投資，希望側重教育、醫療、財政轉移支付等問題。在教育公平性的問題上，來自河南的人大代表多年連續呼籲教育部應關注人口大省高等教育發展滯後的情況，希望能夠在985和211項目上予以扶持等。其實，這些長期存在的資源配置不均衡問題，很難在短期內解決，而只能隨著整體經濟發展而逐步克服。

二是提出應對之策。對一些涉及社會大眾切身利益的公共議題，不少委員或代表借助兩會平台大力呼籲，尤其是集中在就業、創業、教育公平、三農、醫療衛生等民生方面。與此同時，隨著公車改革、養老「並軌」等問題逐步解決，這些提案在2015年兩會上悄然由「熱」轉「冷」。在環保問題日漸嚴峻的背景下，全國人大代表馬化騰憑藉騰訊公司董事局主席的特殊身分，在議案中具體規劃了環境治理藥方，建議加快移動互聯網在民生領域的普及和應用，把人和公共服務連結起來。

三是關注長遠問題。在會議召開期間，有不少委員和代表提出涉及長遠發展的宏觀議題，比如「主動適應經濟發展新常態」、「一帶一路」戰略、京津冀協同發展、長江經濟帶建設、消除霧霾等都是熱點議題。提出這些提案並形成相應對策需要專業知識，都是關乎全域發展的根本性問題，因而這類提案並非針對宏大議題進行簡單論證，而是對一些新情況、新進展提出建議。比如針對農村發展問題，有代表提出加大農業基礎設施建設投入和財政補貼力度，並在立法層面提出不少具體建議，如修改土地承包法、土地管理法、物權法、農民專業合作社法等，制定農業保險法等。

吸納民意是目的

從本質上講，任何社會的普通大眾都很難親自參與政治生活，而需要具有專業才能和熱心公益的特定代表來匯集民意，這種作法在西方社會主要是通過大眾直接投票，選舉各級議員來代表民意。在兩會機制下，政協委員和人大代表承擔了民意代表的職能，他們所提交的各類提案或議案與社會民意息息相關，這就是社會大眾間接參與政治生活的直接體現。從目前兩會提案的效果來看，儘管提案數量相當龐大，但仍然有不少參會人員對現實民意把握不夠全面，提案品質和成果轉化率也有待提升。出現這種情況的主要原因是，兩會民意代表都是工作之外的社會兼職，並未因擔任民意代表而獲得報酬或配備助手，這使得不少委員或代表缺乏動力去開展基層調研活動，而只是將此作為一種彰顯自身社會地位的榮譽。同時，在產生方式上，政協委員和人大代表皆通過間接選舉的方式產生，他們多是來自各行各業的精英人物，與底層社會民眾較少直接聯繫，這也造成提案內容與大眾期望存在一定的落差。

在社會維穩壓力日益攀升的大陸社會，如何將大眾民意納入政策是一個重要的時代議題。顯然，通過政協委員和人大代表來緩解社會矛盾的作法尚未充分展現其實效，要加強其功能，應該在制度設計上做一些調整，比如將部分政協委員和人大代表專職化，提供專項經費，支持他們從事走訪調研活動等，這些作法不僅能滿足社會大眾的政治參與熱情，也有助於提升政府決策的品質和行政效率。總之，從大陸政治發展的長遠利益考量，應進一步強化兩會民意代表的政治地位，鼓勵他們在充分調研的基礎上，提出高品質的提案，這對形成大陸特色的民主政治是有積極意義的。

(作者係中國人民大學政治學系博士研究生)