為紀念香港基本法實施20年，本文特對香港、澳門基本法起草人，香港及澳門特別行政區籌備委員的許崇德教授做一歷史回顧。

      許崇德教授是中國大陸憲法學發展的奠基者和重要參與者。他曾參與中國大陸第一部選舉法的起草和調研工作，參與第一部憲法的起草工作，也曾參與現行憲法的制定及以後四次修改的過程。在香港、澳門回歸和特區創建的過程中，許崇德參與了香港和澳門基本法的起草過程，並參與了香港特別行政區（下稱香港特區）和澳門特別行政區（下稱澳門特區）的籌備過程。1985年，許崇德受全國人大常委會任命擔任香港特區基本法起草委員會委員，1988年，他再度擔任澳門特區基本法起草委員會委員，參與完成了香港和澳門特區基本法的起草工作。1995年及1998年，許崇德先後被任命為全國人大香港及澳門特區籌備委員會委員，為香港、澳門回歸以及香港、澳門特區的創建做出了重要貢獻。

2012年，在許崇德的積極鼓勵和直接支持下，我所任教的南開大學決定成立「一國兩制」理論和台港澳法研究機構，許崇德欣然同意出任台港澳法研究中心的名譽主任，他還曾專門為南開師生做港澳基本法研究學術報告。2013年11月26日，香港基本法澳門基本法研究會在北京成立，許崇德應邀擔任研究會名譽會長。

「一國兩制」與國家統一

許崇德認為，「一國兩制」是具有中國特色的國家統一道路，它是實現統一大業堅定不移的國策。解決台灣問題是內政，解決港澳問題則是國際問題，性質不同，但都可以用和平方式及遵循「一國兩制」的方針去解決。誠然，「一國兩制」的構想最初是為解決台灣問題，卻先在香港及澳門實踐。

早在1987年香港基本法起草的過程中，許崇德就思考並提出「一國兩制」實踐中可能會出現的一些前沿問題，他提出：「憲法是根本法，凡屬中國的公民，凡屬中國的領土，遵守憲法，概莫能外。」

以基本法分析香港制度

許崇德在1997年香港特區成立之際就撰寫學術文章，分析香港特區的制度和政策均以基本法為依據，基本法係經憲法第31條的授權。在香港特區政治體制的問題上，許崇德認為，根據香港的具體情況，其政治制度不予採取立法主導的原則，行政長官是香港特區的行政機關首長，當然要領導政府行使行政管理權。同時，作為全區的首長，香港行政長官行使著比行政權更廣泛的職權，這樣的體制較能保證國家機關的功能和效率，維護香港的安定繁榮。他指出：西方的「三權分立」不適用於香港，當然香港特區也不保留原有的「總督集權制」。1997年7月1日特區成立之時起，香港實行「行政長官負責制」，即行政長官代表香港向中央人民政府負責，並向香港特區負責。它的特點是行政主導、司法獨立、行政與立法既互相制約，又互相配合。

在政黨問題上，許崇德指出，香港特區的政黨現象不可避免。當局亟宜因勢利導，利用各種方式和措施，規範政黨活動，協調政黨關係，把政黨納入不損害香港整體利益和長遠利益的框架中，必要時對黨派鬥爭亦應加以遏制，例如以立法禁止同外國的政治組織建立聯繫，禁止接受外國的或外地區的競選資助，以便使香港政治制度有序運作。

守護基本法  且行且珍惜

許崇德曾對香港「人權法案」凌駕條款撰文指出：「在根據基本法的規定對香港原有法律作出處理的過程中，較受外界關注的是《香港人權法案條例》的問題。該條例是香港英方不顧中國的反對，在1991年制定通過的，其中規定該條例對於香港的其他法律具有凌駕地位。這就架空了基本法，因此同基本法相牴觸。我們的處理合情合理，即除了該條例的第2條(3)款以及第3條、第4條不予採用外，《香港人權法案條例》仍採用為香港特區法律。」

1998年，香港無證兒童案審理期間，許崇德撰寫《香港無證兒童案評析》一文，針對《基本法》第22條的適用、臨時立法會的法律地位、香港法院司法審查權等問題表示，籌委會的權力來源於全國人大及其常委會的兩次授權。臨時立法會根據籌委會的決定而成立。全國人大的決定充分肯定臨時立法會的成立及存在，這整個過程有力地表明臨時立法會的合法性。他還特別指出，對懷疑全國人大及其常委會作為香港特區法律政策和通過的決定是否同基本法相違背，香港特區法院是無權判定的。

1999年1月29日，香港特區終審法院在回歸後第一個香港居留權案中裁決提出，特區法院有司法管轄權審核全國人大及其常委會的立法行為是否符合《基本法》。此舉在香港和內地法律界引發重大爭議。此後，香港特區政府向國務院提交報告，請求全國人大常委會第一次解釋基本法。許崇德教授和肖蔚雲、邵天任和吳建璠四位曾參與基本法起草的學者，於1999年1月在《人民日報》發表談話，嚴厲批評香港終審法院在審理香港無證兒童案的判決書中的錯誤言論，被香港輿論稱為「四大護法」。許崇德指出，全國人大及其常委會是最高權力機關，如果認為香港法院可以對其通過的法律決定及其他行為行使司法審查權，那就牴觸了國家的憲法制度。

（作者係南開大學法學院副教授、台港澳法研究中心執行主任）