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中國對南海諸島擁有最充分的主權｜鄭海麟
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南海諸島爭議愈演愈烈，其緣起蓋因菲律賓、馬來西亞、越南三國分別於2009年5月13日前提出大陸架外界線申報的要求，引發南海爭議國各方的抗議。爭議各方可分為有效管轄主張與歷史性權利主張兩種。目前爭議各方因就日本在二戰前對西沙和南沙群島的控制，以及戰後依據《舊金山和約》（以下簡稱《和約》）的規定放棄此兩群島的研究不足，故無法瞭解南海諸島爭議的來龍去脈。筆者認為有必要根據歷史和國際法做出充分的說明。
南海諸島爭議的來由
從歷史的角度分析，南沙群島主權之所以成為今日的問題，並釀成爭端，與20世紀上半葉，日本、法國等外國殖民主義勢力侵略南沙群島的歷史有密切的聯繫。日本於1895年占據台灣、澎湖群島後，復於1910年代染指東、西沙群島，1930年代末出兵將東、西、南三群島用武力兼併，並納入台灣管轄。然而，依據1951年9月8日《和約》的規定：日本放棄其在南沙群島和西沙群島的所有權利、權利名義和主張。該條約於1952年4月28日生效。由1910年至1952年，其間曾發生過：
(1)1925年，法國軍艦首次入侵西沙群島。1931年12月4日，統治越南的法國殖民者聲稱對西沙群島擁有「先有權」。1933年，法國殖民者派炮艦阿勒特號和一艘測量船侵占了南威島等9個南沙島礁，製造了「九小島事件」。該事件引起中國政府和社會各界的強烈抗議，於是1938年發生了中法對於西沙群島領有權的爭執。
(2)1939年3月30日，日本將法國人驅逐出南沙，取而代之。 日本武力占據南沙群島後，將其納入版圖，改為新南群島，隸屬台灣南部的高雄縣治。
(3)日本在《和約》中放棄南沙群島和西沙群島，該約生效日（1952.4.28）是為「關鍵日期」（基準日）。
《和約》在第2章第2條第6款中明確寫有：「日本放棄對於南沙群島和西沙群島的—切權利、權利名義和要求。」但卻沒有寫明，日本放棄的權利由哪個國家收回或繼承，這為南海諸島埋下爭端的種子。
對南海諸島的有效管治
1909年5月15日清朝粵督張人駿派廣東水師提督李准前往西沙群島巡行，共發現甘泉、珊瑚、深航等14個島嶼，各為勒石豎旗命名。以後西沙群島歸由廣東省崖縣管理。1945年12月8日，國民政府在西沙群島豎立台灣省接收木標。次年1月7日，中國對外宣布接收西沙群島，法國表示異議。1946年7月，中國行政院決定將三群島改由廣東省政府管轄。1947年12月1日，中國政府將南海諸島劃歸廣東省政府管轄。1949年6月6日，成立海南特別行政長官公署，南海諸島改隸海南特別行政區。1950年5月8日，國民黨軍由西沙撤回台灣。1958年，中國大陸政府發表領海聲明，明確宣告南海諸島是中國的領土。
中國政府二戰後派出軍艦、官員，將南海歸入廣東省管轄。在國際法上，這種行為就是行使主權的表示。當時，周邊的國家沒有提出異議。直至今天，南海諸島仍在中國政府的有效管轄中。
對南海諸島的主權宣示
早在1934年12月21日，中國水陸地圖審查委員會就做出審定中國南海各島嶼中、英島名的決議。1935年1月出版的《水陸地圖審查委員會會刊》第一期，刊登《中國南海各島嶼華英名對照表》，公布了132個島礁名稱，將南海諸島分成四部分：東沙島（今東沙群島）、西沙群島、南沙群島（今中沙群島）和團沙群島（今南沙群島），最南至曾母灘。此為中國首次將南沙群島納入版圖。
1948年初，內政部公開發行《中華民國行政區域圖》。以上的島礁命名和出版官方地圖，即為中國政府對南海諸島宣示主權的表現。
英、美對南沙群島的立場
1951年舊金山和會有51國參加，48票對3票否決蘇聯、捷克、波蘭提出的日本承認中華人民共和國擁有西沙群島及更南島嶼主權的提案，最後日本與48國簽約。《和約》第2章第2條第2款規定：「日本放棄對台灣及澎湖群島之一切權利、權利名義與要求。」第6款規定：「日本放棄對於南沙群島及西沙群島之一切權利，權利名義與要求。」
英、美等國最初的意圖是，關於這些島嶼的地位留待多邊條約生效後，在日本與台灣當局的雙邊條約中加以確定。但越南和菲律賓兩國卻利用《和約》中這一不明確之處，為其占領南沙群島及其水域的「合法」依據。而越南更一再聲稱法國在二戰後，將南沙和西沙群島移交給了越南。例如，1956年5月29日，越南駐菲律賓公使高大寶在菲律賓宿務省接見記者時稱，南沙群島是法國殖民政府轄區的一部分，越南獨立後，法國將南沙群島的主權移交給了越南。其後，越南又在多種場合重申這一主張。對此，中國政府都予以嚴詞駁斥。
對《舊金山和約》的解釋
台、澎是條約割讓的領土，南海諸島是武力兼併所得，日本必須將台、澎歸還中國，是根據同盟國在《開羅宣言》和《波茨坦公告》的要求；日本必須放棄西沙、南沙群島，是出於英國的主張。1939年日本曾將南沙、東沙、西沙群島歸台灣管轄。日本與中國政府談判放棄台、澎及南海三群島，明示這些領土與中國有關連，否則不必在和約中提及西沙群島和南沙群島。
在《和約》及《中（中華民國）日和約》簽訂之前，只有中國管轄及實際控制西沙群島和南沙群島，並制定了官方地圖。法國並沒有在南沙群島占領任何一座島礁，亦無任何官方地圖顯示南沙群島屬於法國統治的越南，而越南亦未實際占領任何西沙或南沙群島的島礁。
法國、菲律賓、越南都是在《和約》及《中日和約》生效日期（「關鍵日期」）之後才提出對南沙群島的領土主張，故不應成為有效的主張。無論從「先占」或承接日本放棄領土或持續領有的觀點來看，中國都是擁有南沙群島最充分主權的國家，因為中國在日本放棄台灣及南海諸島之先，已取得該領土。
法國在《和約》生效後還出兵佔領西沙群島若干島嶼，嚴重違反《和約》精神。直至1954年5月，法國在奠邊府戰役失敗後才離開越南，他們所占的島礁不能片面移轉給越南，因這些島嶼已由日本在《和約》中「放棄」、並由中國「先占」取得和有效控制。
在《和約》生效後，法國沒有再占領南沙群島任何一座島礁，因此無從產生法國將其占領的南沙群島移轉給越南的問題。法國曾於1953年9月表示，南沙群島屬於法國海外領土部管轄的領土，而不屬於越南。從而可知，越南提出繼承法國在南沙群島的主權這一主張，在國際法上無效。1970年代侵占南沙群島的菲律賓，以及1980年代侵占南沙群島的馬來西亞，更無權領有南沙群島的島礁，因為他們都不是「關鍵日期」以前的爭端國。
中國自1945年12月起即陸續完成對西沙、南沙群島的占領和行政管理，並派官治理。從1945年日本投降到《和約》簽署、生效直至今天，中國對這兩座島嶼的主權一直有效存在。根據「先占」及「保持占有」的國際法，中國對南海諸島擁有最充分的主權。
具歷史性的權利依據
據《漢書．地理志》記載，早在秦漢時期，中國先民便從廣東的徐聞、合浦（今屬廣西）港口出發，前往南海活動，進行開發，而且南海諸島中的許多島嶼最早就是由中國先民發現、命名和開發的。據李長傅《南洋華僑史》稱，早在唐代以前，就有華人在南洋一帶開疆闢土，休養生息。當地人稱他們為「唐人」，可見華人移植南洋，至遲為始於唐代。宋人周去非的《嶺外代答》、趙汝適的《諸番志》，元人汪大淵的《島夷志略》，明代周達觀的《真臘風土記》、嚴從簡的《殊域周諮錄》等著作，對唐宋元明以來中國與東南亞各國的關係都有記述。鄭和下西洋時，華人在東南亞的勢力已甚盛。《鄭和航海圖》提到的七洲、石塘，即今之西沙群島；石星石塘即今之東沙群島。
根據以上史料記載，南海諸島在唐代就已被列入中國版圖，即「悉歸職方」。明代也將南海諸島納入行政管轄。鄭和七下西洋，其中一項任務就是巡視南海，也就是今天國際法意義上的宣示主權。至於明代與東南亞各國之間（包括東亞的朝鮮和琉球），則建立起一種前所未有的朝貢貿易體系和宗藩關係。以上史實是中國擁有南海諸島歷史性權利的最有力證明。
對南海爭議的應對措施
針對美日等國加大力度介入南海事務，以及島嶼爭議問題日趨緊張的局面，有學者建議中國應分層次地對待南海紛爭。即對於涉及領土主權歸屬的問題應該堅持雙邊談判原則，反對外來勢力干預和國際化趨勢；對於涉及南海地區公共安全的議題，如海洋環境保護、反恐、打擊海盜等問題，應積極考慮地區合作的可行性，利用現有的地區合作機制發出自己的倡議。此外，還可以考慮提議由中國和東盟共同建立有關討論南海非傳統安全或公共安全問題的論壇等等。
然而，筆者認為，中國在外交上需「上兵伐謀，其次伐交」，做兩手準備。同時需進一步改善與周邊國家的關係，堅持在維護「主權在我」的前提下，討論「擱置爭議、共同開發」的問題。為此，筆者認為當前應該首先破解將東盟作為一個整體與中國談判南海問題的困局。先與權益爭議較小的印尼完成海疆劃界，通過合作或適度的讓步與汶萊等小國達成諒解，集中力量解決與越南的爭議糾紛。
在這一主要矛盾短時期無法解決的條件下，中國大陸可在已被越南開發的其他爭議島嶼或區域重新設定開發專案，以「先開發、後合作」的方式推動「共同開發」，爭取與越南共謀南海問題的和平解決，必要時還必須做好「亮劍」的準備。也即是「上兵伐謀，其次伐交，其次伐兵」。
基於此，筆者認為，面對美國大力介入南海問題及日趨緊張的局勢，學者有必要仔細研究歷史上中國與東南亞各國的關係及其外交政策，以及二戰後美日等國對東南亞各國採取的立場和外交政策，同時還有必要研究其他類似解決海域爭端的國際法案例及外交實踐，為有效解決南海問題提供參考。
此外，中國大陸除需提出嚴正抗議和交涉之外，應採取更多有效和積極的措施來維護領土和主權，首先是要加強國內法的立法措施，特別是要依據《聯合國海洋法公約》等國際法來指導國內立法程序，以便日後進一步宣示對這些區域的領有權時有法可依。從而使中國在應對複雜的邊界領土主權爭端時，做到有理、有利、有據。
另一方面，兩岸的中國人必須攜手合作，加強對南海諸島的實際管轄，包括護航護漁、發展島礁建設等等，使中國對這些島嶼的領有權落到實處。只有這樣，中國才能真正落實「主權在我，擱置爭議，共同開發」的方針。
(作者係香港亞太研究中心主任)