立法院日前三讀通過公投法修正案，下修提案、連署、通過門檻。公投作為直接民主的體現，本可彌補國會政治不足及政府失能，但在台灣恐會因公投門檻降低，導致過度集體動員，而陷入社會衝突及治絲愈棼的治理困境。

    公投雖有還權於民的意義，但卻會衍生以直接民主挑戰代議政治的後果。無疑的，在當前民眾權利意識高漲時代，因為公投提案連署通過的低比例門檻設計，恰恰在制度上更激勵民粹主義勃興，台灣社會恐陷入更永無寧日的對立與衝突。

三低門檻衝擊議會政治

首先，提案、連署、通過門檻過低，易導致社會過度集體動員。門檻過低是雙面刃，無論是執政黨還是反對黨，皆可運用過低提案及連署操作政治議題，只要政黨願意介入操作動員，基本上從提案到連署皆非難事。換言之，國民黨可以就勞基法、促轉條例、不當黨產條例等法提起公投，以對抗民進黨在行政權與立法權的專橫。而時代力量則可能訴諸以台灣名義參與聯合國，及系統性「去中華民國化」的措施。民進黨可能會提出核四、國民黨不當黨產公投等。

其次，頻繁政治動員衝擊議會政治及增加國家治理成本。由於公投門檻降太低，無論是執政黨或反對黨皆可操縱立法院未通過的法案，直接訴諸動員公民投票，挑戰議會政治及行政治理。與其透過釋憲釐清違憲爭議，緩不濟急，倒不如透過公投法程序來提案、連署、通過議案，更具效率及即時性。且依據既往公投法的門檻限制，導致六大議案皆因無法跨越「雙二一門檻」，最終功敗垂成，不僅耗費巨額行政成本，也徒增社會衝突。

2018年與2020年分別為地方選舉與總統選舉關鍵年，依據既往的實踐經驗及公投法規定，在1至6個月內若有選舉，就可結合公投綁大選的方式進行。據中選會估算，全國性的總統與立委選舉，選務成本約20億元，地方九合一選舉約20億至22億，主要成本是投票所設置、與維安人力，若公投案與選舉合併辦理，經費將依附於原選舉成本內，不至於增加太多。但若全省性公投單獨辦理，約需7億多元，公投法規定半年內若有選舉應合併舉辦，可節省行政成本，各國的實踐經驗顯示，大多採類似方式辦理。

少數主導政策難有效推動

再者，易形成少數壓制多數，卻主導公共政策的弔詭現象。根據公投法修正後的新版本計算，過去六項未通過的全國性公投案，會有四項達到過關門檻，包括2004年陳水扁發動的「強化國防公投」、「對等談判公投」，及2008年國民黨、民進黨各自提出「返聯公投」、「入聯公投」，上述六項議案因投票人數未達全國投票權人總數二分之一以上，提案因此遭到否決。

新修正公投法規定通過的門檻，改為有效同意票須多於有效不同意票，且有效同意票達全體投票權人總額四分之一，提案即為通過。若依2016年總統大選具投票權人數計算，只要28萬人連署就成案，469萬人贊成即可通過，政策形成結果就會陷入四分之一決定四分之三、少數綁架多數的困境，形成少數暴力現象，並取得政策主導權。

最後，公共政策低門檻通過，往往會難以有效實施。例如2004年阿扁提出「強化國防公投」、「對等談判公投」，但因為投票人數未達總數二分之一以上，皆不通過。儘管沒有通過，台灣當局仍然編列巨額預算採購武器以強化國防。這等於公投結果未有效制約行政部門的行為，政府行為已違反公投結果的最新民意。公投議案雖沒有通過，行政部門卻執意推動。

2008年總統大選，民進黨、國民黨兩黨先後發動入聯公投及返聯公投，前者主張以「台灣名義」加入，後者則主張以「中華民國名稱」申請重返。若按新計算標準，兩案皆會通過。而行政部門究竟要採用那一方案？除非是併案討論公投，否則分案投票可能會造成相左主張議題，因低門檻最終皆獲通過。如入聯或反聯提案皆獲通過，恐怕也會因參與聯合國的名稱各擁有支持者，無法整合，導致社會分裂。

公投案過多徒增社會衝突

基本上，低門檻雖有還權於民的政策美意，但卻激勵小黨組織動員提出新議題。各政黨間針對連署成案門檻，究竟是1.5%到3%雖有所討論，然通過門檻為總選舉人數的1/4同意票，各政黨對此則具共識。理論上，小黨對於低連署門檻較有偏好傾向，但實際上卻是未必，親民黨所提連署門檻高於時代力量。

無庸置疑，低門檻的制度設計適足以誘發民粹主義氾濫，耗費更多行政資源與治理成本，且衝擊代議政治的健全發展；而增高連署門檻比例，可降低諸多高度爭議性議案進入公投程序，避免衍生社會無謂的爭執及衝突。潘朵拉盒已經打開，公投法修正究竟是民主政治的一帖萬靈丹，還是災難的開始，正考驗台灣公民社會的成熟性與理性。

(作者係佛光大學公共事務學系助理教授)