《台灣關係法》在美國政治發展史上即便不是絕後，至少也是空前。該法在規範美國與中國關係正常化後，與台灣方面的非官方關係，它明確要求美國政府確保台灣的安全，具體表現在美國對台販售防衛武器的文字當中。

《台灣關係法》(Taiwan Relations Act, TRA)是卡特總統與美國國會相互較勁下的結果，有許多內容並非卡特政府所主張，而是由國會主動修改加入的，這當中固然是從蔣經國擔任行政院長以來，積極強化對美國會工作的成果，才能夠在卡特與國會失和的情況下找到對台施力的支點。

另一方面來說，國府當局無法改變的是，從1972年尼克森訪問大陸後的上海公報，乃至1978年12月卡特政府的美中建交公報，以及1982年雷根政府的八一七公報，這三項公報當中都不斷地主張，和平解決台灣問題符合美國的利益，台灣問題應由兩岸中國人以和平方式解決。

亞太和平符合美國利益

美國深知北京堅定反對台獨。不必爭論美國究竟是「認識」一個中國，還是「承認」一個中國，美國的根本立場是維持台海和平，希望北京能以和平方式解決台灣問題。美國也深知與北京建交後，台灣安全不止影響亞太情勢，更可能會影響美國內部支持台灣民間與政界人士的態度，故不斷地表達和平解決台灣問題的看法。

《台灣關係法》除規範美國與台灣的非官方往來，最重要的就是有關軍售的相關文字，美國透過軍售協助台灣建立足夠的防衛武力，這使得台灣有能力抵擋大陸的武力威迫。美國協助台灣，維護兩岸分立的狀態，但絕非維護台灣往獨立的方向發展，美國深知北京反對台灣獨立的強烈立場，台獨必然引發戰爭，這是美國不支持台獨的考量。美國不希望台灣被武統，但也不希望台獨引發戰爭，因此採取平衡的策略，就是台海兩岸中國人以和平的方式解決台灣問題，至於統或獨，美國並未明確選邊。

美希望兩岸問題和平解決

早在尼克森透過國安顧問季辛吉打開對中關係的初期，台灣的安全就一直是美國的重要議題，到了卡特不顧國會的反對，決心推進與北京關係正常化後，更成為美國當局與國會關切的核心議題。

美中關係正常化後，雙方交流馬不停蹄。根據國務院的檔案，1979年1月9日第一個美國國會代表團，到北京與大陸國務院副總理鄧小平會談時，參議員葛倫就提醒鄧小平，國會對美中關係正常化的重要影響，希望鄧小平能公開宣示和平統一。

葛倫說，很多外國政府不明瞭國會在外交關係上的重要作用，為使兩國關係正常化順利，在處理有關債權與資產、貸款，以及未來雙方財務關係等事務的協議，都必須經過國會同意。一旦碰到阻礙，即可能使兩國的新關係產生困擾與損害。他表示，國會對於大眾的情緒是很敏銳的，有幾百萬美國人關切台灣安全，鄧小平的聲明提到使用和平方式，他感到滿意與高興。他建議，鄧小平在訪美期間發表和平統一聲明，因為這有助於美國民意支持最惠國待遇、債權與資產協議、財務協議等。

鄧堅持統一是內部問題

鄧小平回應說，中國希望以和平統一的方式讓台灣回到祖國懷抱。如何完成統一是中國內部的問題，我們不能單方面宣布不使用武力解決台灣問題，是因為若做此承諾，就無法和平解決，這個承諾會綁住中國的雙手。如果我們宣布不使用武力，蔣經國領導的台灣當局可能會完全不與我們談判，一年兩年過去，沒有談判，這也沒關係，但十年後呢？如果中國只剩下一隻手，這就會造成武力解決。

參議員努恩問鄧小平，兩岸統一後，台灣仍可保持安全的軍事力量嗎？鄧小平表示，這一點都不困難，生活條件與社會生活都不用改變，台灣當局仍可保有現在所有的權力，他們唯一要做的，是改掉中華民國的國旗，台灣是中國領土的一部分，我們歡迎他們享有完全的自主。

努恩追問，統一後，台灣當局可以維持安全的軍事力量一段時間，不需要結束武裝嗎？鄧小平給了簡潔的回答，是的，不需要。

友台派納入保障台灣安全

美國政府在與北京建交後的聲明當中，提到要修法規範美國對台的非官方關係。1979年1月26日，卡特向國會送交台灣綜合立法，也就是後來的《台灣關係法》。卡特需國會支持法案，但卡特自上台後與國會的關係就很惡劣，國會早已不滿卡特未徵詢他們的意見。台灣關係法草案給了國會運作空間，讓國會中許多友台派決定挑戰卡特的決策。

柯林頓總統時期的國務卿歐布萊特，當時是國安會幕僚，負責國會聯絡工作。她在2月3日提交的一份有關國會報告裡面提到，國會關切三個問題，一是台灣未來安全問題的保證，可以確定會在法案當中加入某些文字，但應該會與美中雙方的協議一致。二是台灣駐美人員的外交特權與豁免，議員會提修正提案。三是使駐台灣機構成為聯絡處，也就是回復到政府對政府的關係。

就在國會討論《台灣關係法》的過程中，2月17日，大陸對越南展開軍事行動，北京的此項行動不免加深了美國國會的疑慮。歐布萊特在2月18日的報告裡表示，直到17日止，國會支持關係正常化的行動，尚看不出出兵越南對台灣綜合立法的影響，但國會普遍認為，應該暫緩對美國駐華大使伍考克的同意權。

《台灣關係法》中有關美國有義務提供台灣防衛武器的文字，就是美國議員加入的文字，表達美方對台灣安全的關切。原本卡特政府與北京談判建交過程中，美方即確定仍要持續對台軍售，雙方差點因此無法完成建交談判。國會不放心行政部門，仍將美國對台提供武器寫入法條當中，強化對美國政府的約束。

旨在維護美國自身利益

過去40年，台美關係發展有著許多改變，舉凡雙方人員接觸的限制放寬，台北經濟文化代表處名稱的使用，都是雙方非官方關係持續發展的結果。但當中最核心的，仍是如何確保台灣安全，提供台灣防衛武器也成了美國與北京始終存在的政治矛盾，儘管美中雙方有「八一七公報」，但美國隨後改變態度，向台灣提出口頭六項保證，以表達美國對台軍售的自主權，不會與大陸事前協商。

總體來說，美中三公報加上《台灣關係法》，都是主張台灣問題由兩岸中國人以和平方式解決，《台灣關係法》開宗明義就說，為了維持西太平洋的和平、安全、穩定，這幾個字代表著美國最高利益。

卡特也對《台灣關係法》發表聲明表示，這個法案與美中雙方政府在關係正常化所達成的諒解一致。也就是說，《台灣關係法》不能超越美中建交公報的精神，兩者可以說是平衡，在這樣的情況下，美國基於現實考慮，站在美國利益上，與北京關係正常化，但不會忽視台灣的安全問題，而在台灣安全問題之外，是美國不挑戰北京所主張的「一個中國」，美國不對台灣領土的主權歸屬明確表態，卻在不支持台獨的態度方面表達了看法。

美國向來不支持台灣獨立

美透過《台灣關係法》持續對台軍售40年，加上不支持台獨的背景，可以說該法維持台灣安全的目的，並不是讓台灣往法理台獨方向前進，而是在時機成熟後，台灣能夠與大陸進行談判，兩岸中國人自己找到雙方都能夠接受的和平解決方案。

在美中關係正常化後，美方未提供先進武器給台灣，以免台灣挑釁大陸，對當時蔣經國向美方爭取能繼續納入美國核子保護傘的提議，美國也斷然拒絕，從這種種跡象顯示，《台灣關係法》協助台灣建立自主防衛能力，卻不讓台灣武力超越大陸、擊敗大陸，從而透過武力手段爭取法理台獨的機會。美國真正的目的，始終沒有明白表達的，是如何讓台灣能與大陸找到和平解決的方案，《台灣關係法》與台獨有著根本上的矛盾，民進黨政府現在藉著維持現狀的假象，玩弄美國政府，遲早會遭到反噬。

(作者係資深媒體人)