歐洲是世界文明的搖籃之一，在經歷多次戰亂後，終於1945年找到和平發展之路。尤其，德國在1970年代以來發展出一套兩德之間相處的模式，終至1990年德國統一，其中有不少值得兩岸參考之處。

有關歐盟經驗，可以分為經濟整合與政治統合兩方面來分析。

歐盟的經濟整合

歐盟的起源必須溯至二戰之後。當時歐洲各國都希望削減德國再次掀起戰爭的可能性，因而主張以建立歐洲聯邦的方式來加以控制，也就是訂定一部歐洲憲法，由上而下地作出各種規範。但是，由於涉及各國主權問題，該項提議未能成功，只組建了歐洲理事會（Council of Europe），期以關注人權問題來達到止戰目的。歐洲有識之士以法國外交官莫內（Jean Monnet）為首，在1950年代初，積極推展歐洲煤鋼聯盟 (ECSC) 及歐洲經濟共同體(EEC)，獲得積極成效，這不僅兼具避戰與發展目的，也為歐盟日後發展奠定了良好的基礎。

由此可見，政治問題複雜性太高，整合不易，而在經貿方面，則比較沒有障礙，因而確立了歐盟先經後政、由簡入繁的發展方向。兩岸也以經貿政策為起點，為複雜的政治談判創造條件，與歐盟的經驗不謀而合。

一般經濟整合可分成七個步驟：（一）特惠貿易區：對於特定的商品給予優惠進口；（二）自由貿易區：全面性消除貿易障礙，比如關稅與限額等等；（三）關稅聯盟：對外建立統一關稅制度；（四）共同市場：內部自由貿易，對外統一關稅；（五）單一市場：制訂市場內部的政策與規範；（六）貨幣聯盟：共同貨幣；（七）完全經濟整合：共同的經濟、貨幣與財政政策。

由於種種原因，歐盟並未採取前兩個步驟，而是由關稅聯盟開始，目前已發展到貨幣聯盟，還正朝完全經濟整合方向邁進，並已發展出部分主權讓渡的超國家（supranational）機制，如歐盟執委會、歐洲議會、歐洲中央銀行等等。若兩岸能從特惠貿易區開始，循序漸進，未嘗不能互惠互利，建立一個新的發展模式。

歐盟的政治統合

在1993年《馬斯垂克條約》生效之後，歐洲聯盟正式成立，其中共同外交、安全政策及共同的內政、司法政策也積極開始發展，這也正是先經後政發展方向的具體呈現。但是，由於各會員國都不願意放棄主權，意見紛雜，再加上可以運用的手段與資源有限，因而只能以各自保留完整主權的政府間（inter-governmental）方式進行決策。

若從理論方面來探討，以歐洲聯邦為目的之聯邦主義（Federalism）以制憲為主要方式；而莫內則期盼以新功能主義（neo-Functionalism）達到超國家的目的。前者由上而下，後者由下而上，手段與目的都大不相同。此外，建構主義（Constructivism）則主張國際結構的本質是社會的，而非物質的，同時也是一種動態的發展過程。上述三種理論都以超越國家主權為目的，相對的，還有一些理論則以保存國家主權為職志，其中包括強調主權獨立，但又互助合作的政府間理論（Intergovernmentalism）；重視國際相互依存的自由政府間主義（Liberal Inter-governmentalism）；強調國際結構與互動的結構現實主義（Constructive Realism），都有不同視角及面向。

在歐盟發展過程中，繼聯邦主義失敗之後，新功能主義抬頭。但在1960年代，由於受到法國民族主義影響，政府間理論興起，各自強調堅持主權。直至後冷戰時期以來，由於國際情勢丕變，建構主義、聯邦主義及自由政府間主義等再度分庭抗禮，形成一種競合關係。

總之，在整合進行順利時，各方比較樂於讓渡主權，相對的，當整合碰到瓶頸，則又會重回保障完整主權的範疇。未來兩岸發展也必無法跳脫此一發展模式，但是，由於兩岸實力極不對等，需要雙方持有善意，才能經得起考驗。

依台灣1991年制訂的〈國家統一綱領〉，目前兩岸發展仍屬近程的互惠與交流階段，但因三通與高層互訪都已開始，又可說已進入中程的互信與合作階段。未來雙方必將面對政治談判，而主權問題仍是最大的爭議。

德國模式

1949年德國分裂，東西德經過20年的冷戰對立，終於在1969年西德總理布朗德（Willy Brandt）上台之後，提出以和解為核心的「東進政策」（Ostpolitik），並創建了所謂的「德國模式」。該模式，極具參考價值，茲分述如下。

一、定位問題

布朗總理在首次施政報告中就將東德定位為「非外國」，這主要是因為當時西德礙於憲法（基本法，Basic Law）規定與盟國的關係，無法正式承認東德，只能以負面表列處理，這與台灣所提兩岸「互不否認」（mutual non-denial）有異曲同工之妙。

對於西德政府而言，東德並非基本法的有效範圍，因而既非本國又非外國，故將其定位為「特殊地區」，而與此「特殊地區」的關係，則只能稱為「特殊關係」。在國際公法中，這種做法就是所謂「自成一格」（sui generis）的特殊安排，由於傳統概念與策略均無法解決新問題，因而必須有所創新。

兩岸雙方對於定位問題仍存有歧見。北京一方面認為維持兩岸現狀就是默認中華民國的存在；另一方面又不願正式承認中華民國，但台灣卻又極為堅持，因而陷入默認與承認的困境中。不過，北京2002年就將兩岸航線定位為「兩岸航線」，此乃一種異於國內與國際航線的特殊安排。再者，北京已經平反國民黨在抗日戰中的部分貢獻，這將對兩岸關係有正面助益。

在冷戰時期，西德與波蘭這兩大二戰的對手曾共同編定歷史教課書，先由學者專家開始，再由政府接收成果，對於兩國的和解貢獻甚大。因而，兩岸若能在有關抗日戰爭與國共內戰，以及1949年以後中華民國部分加強交流與研討，依照新功能學派與建構主義的理論，這必定有利於雙方未來的政治談判。

二、屋頂理論

此理論是指一個民族、兩個國家（one nation, two states）。基於歷史與地緣原因，德國直至1871年才統一，不像英法因建國很早，民族與國家二概念早已趨同，尤其，在統一建國之後，德國的勢力迅速膨脹，導致當時歐洲均勢格局受到破壞，不久就掀起第一次大戰。戰後，德國人不認錯、不服輸，再度掀起第二次大戰，使得人民對於國家的統一產生高度疑慮。在冷戰期間，西德人都必須面對國家分裂的痛苦，但這種情勢反而帶來和平與發展，因而十分珍惜與積極適應。在此前提下，東西德在1972年簽訂《基礎條約》，緩解了德國與歐洲的局勢。

基於現代史經驗，國家衰弱就會受到侵辱，因而強國是20世紀以來中國領導人的最高理想，而大一統則為此一理想的基礎。此外，台獨、藏獨與疆獨等分離意識仍舊活躍，任何一方成功都將產生連鎖效應，因此外國勢力介入讓大陸難以忍受。

因此，德國「一族兩國」內涵對於兩岸並不適用，但其二合一的架構可以參考。一個民族不是問題，但是，兩個國家則意味著外力入侵、災難與屈辱，完全無法接受。

三、放棄武力

放棄武力乃東西德簽訂《基礎條約》的先決條件，也是雙方為因應內外的情勢所達成的共識。對於兩岸而言，2005年所制定的《反分裂國家法》，乃當前北京是否對台動武的依據。若台灣觸犯該法第八條的規定，其中包括法理台獨、導致分裂的重大事變與和平統一的可能性完全喪失時，北京將會使用非和平手段於以因應。可是，若台灣不去觸犯這些規定，這是否意味著兩岸可長期和平？若未來雙方簽訂「和平協議」，台灣要求不武，對岸一定會堅持不獨，這豈不是馬英九不獨與不武政策的定型化？

在冷戰時期，歐洲兩大陣營之間曾發展出「軍事互信機制」（CBM），以期建立互信，減少誤判，而兩德處於兩大陣營的前沿，乃此機制的最佳試驗場。比如，一方軍隊調動，可以事先通知對方，以便減少誤判；一方軍事演習，也可請對方派觀察員來觀察，以便降低敵意，這些都是寶貴的經驗。兩岸當然不能一蹴可及，但學者專家的研究與交流可立即展開。不過美日可能不願見到兩岸建立CBM，如何避免其干擾，兩岸還需多加努力。

四、內外有別、名實互用

基於「非外國」政策，西德政府只能將其東德政策以內外有別的方式處理。比如在雙邊關係上，雙方的大使館稱為「永久代表處」，避開了一般國際慣例的尷尬；東德駐西德的「永久代表處」不與西德外交部接觸，而由總理府直接聯繫。在對外關係方面，西德政府不在國際上封鎖東德，致使東德在短期間就具備了完整的國際人格。

大陸在外交上對台的三段論是「世界上只有一個中國，台灣是中國的一部份，中華人民共和國政府是代表全中國的唯一合法政府」；而對台立場則為「世界上只有一個中國，大陸和台灣同屬一個中國，中國的主權和領土完整不容分割」。這也是一種內外有別的安排，只是在執行層面上並無明顯差別。

五、放棄外交封鎖

早在1950年代中，西德為封鎖東德的國際空間，也提出類似漢賊不兩立的「赫爾斯坦原則」（Hallstein Doctrine），成功地達到圍堵東德的目的。但是，由於1960年代後期以來國際情勢轉變，西德的封鎖政策日益受到挑戰，因而必須有所改變。故在《基礎條約》簽訂之後，西德完全放棄對於東德在國際上的封鎖，使得雙方都在1973年進入聯合國。

在兩岸關係方面，由於北京對於中華民國的立場依舊，再加上台灣有政黨輪替的可能性，若民進黨再度上台，國共談判結果是否被推翻？有鑑於此，北京在國際空間問題上仍有所顧忌，也只侷限在可放可收的範圍之內，比如WHA。

六、擱置爭議、逕行處置

在《基礎條約》中，兩德都擱置了無法解決的爭議，比如有關民族認同的問題。基於西德基本法的規定，東德人民乃屬境外國民，只要他們進入西德領土後，自願申請西德國籍，西德政府不得拒絕。自然，東德政府無法接受這種長久以來的磁吸政策，但是雙方還是以agree to disagree的方式，將此問題盧列於《基礎條約》中。往後，雙方各自表述，逕行處置，可見兩德都不願因此而妨礙雙邊關係。在擱置爭議方面，兩岸已有高度共識，只是在執行層面是否會發生問題，則還必須觀察。

再者，由於《基礎條約》中有一些含糊不清的陳述，西德政府以單方面經由國會決議的方式予以澄清，或事後經由領導人的信函申明立場，以免觸犯國內法規，這也是一種各自表述的解決爭議方式。此外，由於東德根本將西德視為外國，此立場與西德迴異，但是雙方都互不干涉。比如，東德將西德駐東柏林的「永久代表處」視為一般外國大使館，就是明顯的實例。

七、創新安排

在《基礎條約》中，東西德都同意以一般性用語來取代法定用語，以便預留轉圜的空間。在此方面，由於西德要顧及國內法規及盟國的態度而必須堅持，相對的，東德則以蘇聯為靠山才做出讓步，雙方終於達成協議。

西德不願承認兩德的邊界是國界，以便符合「非外國」政策，因而只用「確認」、「注意」與「尊重」等字眼，來取代「承認」。同時，西德認為該邊界只是「不得損害」，而非「不得改變」的，因為損害是屬單方行為，而改變則是雙方協商的結果，但重點是這條邊界還是可以改變的，並不違背德國統一的目標。

再者，雙方只是發展「睦鄰關係」而非國際關係，對此雙方都表示「尊重」，而並未「承認」，這是創新安排。試想，未來兩岸在簽訂和平協議時，若能以「大陸地區領導人」與「台灣地區領導人」名義為之，應是雙方可以接受的創新方式。

歐洲經驗可供兩岸參考

綜上所述，二戰後歐洲的情勢發展，可供兩岸關係參考處確實不少。首先，歐盟在幾經挫折之後，發展出先下而上、再上而下的經驗，值得參考。其次，在經濟整合方面的幾個由簡入繁的步驟，以及主權的移轉爭議，與理論的貢獻等等，都可對兩岸有啟發作用。再者，「德國模式」不論是「非外國」定位、特殊關係、放棄國際封鎖、屋頂理論、軍事互信機制與共同編訂教科書等等，都極具意義。

歐盟基於「經強、政弱、軍微」屬性及有限的軟權力，對於兩岸事務涉入程度雖日益加深，但始終堅持一中原則與和平解決的立場，反對單方面改變現狀，主張建立機制與積極對話，並加強與台灣的經貿發展。尤其，歐方不似美國有「以台制中」的戰略考量，故只要符合和平原則，是統是獨並非重要，但整體觀之，歐盟的兩岸策略仍有進一步向美國靠近的傾向。

此外，台灣在兩岸政策執行層面涉及範圍極廣，其中多半已超越陸委會權限。因而，應在國安會下或行政院內設立一個任務編組的專職委員會，輔助行政院長與國安會秘書長，承上啟下，掌握全局，才能制定出合宜政策。易言之，若能從宏觀到微觀，由整體看個體，可避免頭痛醫頭、腳痛醫腳的困境。再者，當各項大陸政策鬆綁之際，公務人員禁訪大陸的政策也應與時俱進。畢竟，百聞不如一見，沒有實地的參訪經驗，總是難免隔靴搔癢、見樹不見林。

（作者係政大國關中心歐美所所長）