2月15日及16日，美國總統歐巴馬刻意選擇2013年與習近平晤談的南加州安納柏格莊園高峰會舊地，展開為期兩天閉門的美國與東協(ASEAN)非正式高峰會，會晤了東協10國領袖，凸顯美國對亞太地區的承諾、在貿易上與東協國家合作及東協對美國的重要性，意在彰顯美國作為抗衡北京勢力的角色。中國大陸不是東協的成員國，美方以這是美國與東協國家策略性夥伴的會議，故未邀大陸參與。

擬構建遏中的統一戰線

繼2015年東協高峰會之後，在不到三個月的時間內，歐巴馬再次邀請東協國家領導人集體見面，顯示出美國對東協日益高漲的熱情。

東協經濟生產總和占世界第七位，東協國家是美國的第四大交易夥伴。從經濟到海上安全和打擊恐怖主義，乃至處理氣候變化所帶來的威脅等方面，東協國家都是美國的主要合作夥伴。不過，東協在美國政策上一度不受重視，歐巴馬幼年時期曾在印尼住過好幾年，他力推「重返亞太再平衡戰略」，力圖與東協更緊密合作，而東協國家會與美國密切合作的主因在於中國大陸的愈發強勢。

華府慣常利用會晤、會議、高峰會等多邊外交形式和手法與地區組織交往，但並非每次都有成效。美國舉辦此次高峰會明顯是希望通過加強與東協的合作，構建一個遏制中國的統一戰線，同時壓制中國大陸在亞洲的影響力，協助鞏固美國在亞太地區的影響力，使美國能夠持續保持作為太平洋霸權的優勢。會議上除討論如何加強東協國家與美國的貿易外，南海議題是一大焦點。

對國際仲裁結果預做準備

海牙國際仲裁庭預計將於今年上半年就菲律賓將對中國堅持的「九段線」，是否符合國際法的仲裁案做出裁決。北京已宣告不接受任何仲裁結果，但若是美國與東協一致支持仲裁結果，勢必會對中國造成壓力，即使無法立即奏效，假以時日，北京若不希望陷於孤立，就不得不接受美國主張的國際法。這次高峰會一大目標就是美國想與東協各國領袖先談好仲裁的裁決出來後要如何回應。

如果裁決是「九段線」不符合國際法，而北京繼續堅持一貫的「不參與、不接受、不承認」的三不立場，美國預期可以爭取到更多東協國家進一步向美國靠攏，而與中國保持距離。美國官員私下透露，儘管北京堅持不承認國際仲裁的結果，但是一旦最終裁決出爐，必然會傷害到北京的國際聲譽，毀損其在東南亞諸國的國際形象。

這樣看來，「九段線」爭執與摩擦的背後是一個新興大國與一個現存大國，如何取得權力平衡與共識的難題。由於中美之間缺乏基本的戰略互信，南海主權和自由航行權爭端已逐漸演變成雙方博弈的摩擦焦點。

中國在南海問題上的堅定立場，使白宮感到不安和焦慮，故東協就成了中美爭相拉攏的關鍵力量，這使得原本是散沙一盤的東協發生巨大變化。

緬甸民主化和開始脫離中國影響圈，越南、菲律賓國家捲入愈演愈烈的南中國海領土爭端。美國與越南和菲律賓的政治、經濟和軍事合作的加強，使得美國軍事力量重返亞洲的努力得到了區域支援與呼應。

在這次高峰會上，歐巴馬竭力與東協國家一起發表針對南中國海或至少涉及南中國海問題的聯合宣言。而北京為了防止宣言的達成，曾強力遊說與南中國海主權爭端沒有直接利害關係的東協國家，尤其是大力拉攏親華的柬埔寨和寮國（老撾），希望削弱東協的共同立場。緬甸領導人也因內政挑戰，改派副手出席。越南親美總理阮晉勇最後一刻也派遣副總理出席，這讓各界揣測越共12大後新政府在南海問題上的態度將有所調整。

象徵意義大於實質成果

在高峰會結束時舉行的新聞發布會上，歐巴馬與東協領袖重申，所有國家都有必要承諾維護地區秩序、國際準則和規則的權利，以降低南海的緊張形勢。美國與東協發表的17點聯合聲明中，有6點和南海爭議有直接或間接的關連，但未提及菲律賓提出的南海仲裁案，也沒有要求各方遵守仲裁結果的文字。歐巴馬在記者會中強調：「這個地區主權聲索國間的任何爭執，必須以和平方式化解」，並呼籲相關各方應採取實際步驟，降低南中國海的緊張情勢，「具體措施」包括「停止在具爭議性區域填海造陸、從事新的工事和將該區域軍事化」。這幾句話顯然是衝著中國在南中國海的活動而來。

歐巴馬明年1月即將卸任，他急於召開高峰會，拉攏東協國家領袖，主要是想在亞太地區建立一套由美國主導的區域秩序，讓美國得以成為太平洋地區的永遠霸權，讓「重返亞太再平衡戰略」的政績永垂美國史册。惟東協國家似乎更關注雙邊互惠互利的話題，太敏感的話題難獲東協的集體支持，以致此次非正式高峰會的象徵性意義大於實質成果，但其對中美博弈是否會產生變數，仍值得高度關注。

（作者係本刊主筆、政治大學外交學系兼任教授）