改革開放以來，大陸基層群眾自治蓬勃發展，形成了包括農村村民自治和城市社區自治在內的基層群眾自治制度體系，這是大陸民主政治的重要組成部分。作為人民群眾直接參與、自我管理的自治組織，它為實現人民當家作主發揮了重要作用。

群眾自治制度的發展

1949年後，大陸農村和城市基層組織開始向去政權化和自治化方向發展，但1958年之後基本終止了。在改革開放以前，大陸農村主要實行人民公社制度（政社合一），城市主要實行單位制。從這兩種基層組織的性質來看，它們屬於政權組織而非自治組織，也就是說國家通過農村人民公社、生產大隊及城市單位，實現對公民的直接管理。由於高度的集權化和行政化，這種基層組織形式抑制了人民生產的積極性和創造性，不利於生產力的發展。

改革開放以後，大陸農村和城市陸續開啟新的改革。在簡政放權的大背景之下，基層組織開始去行政化，人民公社制度和單位制逐漸被廢除。但是，新的基層組織制度尚未建構起來，因此在基層社會中因「制度脫節」，出現了某種無序狀態。

面對無序，廣西宜山、羅城等縣山區的農民自發組織起來建立村民委員會，用以維持基本秩序和組織公共建設。這一基層群眾自治制度形式，很快得到中央政府的關注和認可，並被寫入1982年憲法當中。

憲法規定，城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會，或者村民委員會，是基層群眾性的自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會，同基層政權的相互關係由法律規定。居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業、調解民間糾紛、協助維護社會治安，並且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。

由於有了1982年憲法對基層群眾自治制度的保障，80年代成為基層群眾自治制度探索和創制的黃金期。與國家機關內部縱向上中央與地方的分權，以及橫向上立法、行政與司法的分權不同，基層群眾自治實際上是在國家與社會之間分權，將以往由國家行使的部分權力轉給基層民眾直接行使，這是一項重大的政治改革，由此引發的爭議也較大。

時任全國人大委員長彭真在推動基層群眾自治制度創制中發揮了重要作用，他指出，「10億人民如何行使民主權利，當家作主，這是一個很大的根本的問題。我看最基本的是兩個方面：一方面，10億人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權力；另一方面，在基層實行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權利。在這方面，我們還有欠缺。」

最終1987年通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（以下簡稱《村民委員會組織法》），1989年通過《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《居民委員會組織法》）。這兩部法律進一步將憲法中規定的基層群眾自治制度規範化、法治化、系統化，就農村村民委員會和城市居民委員會的組成、產生、職責、會議形式、管理和監督方式等做出了詳細規定。

在這兩部法律的規範下，90年代成為基層群眾自治制度實踐的黃金期。與《居民委員會組織法》不同的是，《村民委員會組織法》頒布後經歷了近十年的試行期，這主要是為了觀察和引導村民自治有序開展。1998年，鑒於村民自治制度運行已經比較成熟，因此取消試行，正式實行《村民委員會組織法》。自此，大陸的基層群眾自治制度正式建立起來。

群眾自治制度現狀及未來

首先，從法律規範來看，《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》就基層群眾自治組織的性質、形式、職責等做了詳細規定。

一、基層群眾自治組織的性質。兩部法律都規定：村（居）民委員會是村（居）民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。這就表明，鄉鎮（街道）與村（居）委會並非領導與被領導關係，原則上國家機關無權干涉基層群眾自治組織內部事務。《村民委員會組織法》第五條規定也印證了這一點，「鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬於村民自治範圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作」。

二、基層群眾自治組織的形式。基層群眾自治組織形式主要是由全體有選舉權的村（居）民組成村（居）民大會，村（居）民大會每三年舉行一次，通過直接選舉產生包括村（居）委會主任、副主任和委員在內的三到七（五到九）人組成的村（居）民委員會。此外，農村還形成了村委會、村民會議、村民代表會議、村民小組、村務公開監督小組、村民民主理財小組等為主體的村民自治體系。

三、基層群眾自治組織的職責。基層群眾自治組織具有人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育、發展經濟、公共建設、宣傳國家法律政策等職責，這些職責通常和人民群眾的日常生活密切相關。

其次，從自治組織規模來看，大陸建立了數量眾多的基層群眾自治組織。據大陸民政部網站公布，2012年底，基層群眾自治組織共計68.0萬個，其中村委會58.8萬個，村民小組469.4萬個，村委會成員232.3萬人；居委會91,153個，居民小組133.5萬個，居委會成員46.9萬人。全年共有10.9萬個村（居）委會完成選舉，參與選舉的村（居）民登記數為1.6億人，參與投票人數為1.1億人。

最後，從運行結果來看，一方面，基層群眾自治制度發揮了積極作用。一是通過基層群眾自治制度，國家與社會實現了更合理地權力劃分，尤其是把政府管理不好的領域交由基層組織自己管理，這更能激發人民群眾的積極性和創造性，家庭聯產承包責任制就是由人民群眾在實踐中創造出來的。實踐證明，基層群眾自治更有利於生產力的發展。二是通過基層群眾自治制度，公民參與意識和參與能力得到較大提高，這既增強了人民群眾的主人翁意識，又為社會主義民主政治的發展提供了必要條件。同時，基層公民參與意識的增強進一步刺激了擴大政治參與的訴求，這也對制度化回應公民參與訴求提出了新的挑戰。

另一方面，實踐中基層群眾自治制度還存在一些不完善之處。例如公民參與意識和能力不夠高，基層選舉中存在賄選，地方黑惡和宗族勢力干預基層選舉，基層群眾自治組織運作中缺乏對其有效的監督，鄉鎮或街道過度干預基層群眾自治組織運作等，這些問題會影響到基層群眾自治制度的有效運行。因此，有必要在尊重和保護基層群眾自治組織自主運行的前提下，適當加強公權力對基層群眾自治組織運行的監督，以維護人民群眾的根本利益。

（作者係中國人民大學政治學系博士研究生）