8月31日，大陸全國人大常委會通過了香港特別行政區行政長官普選和2016年立法會產生辦法的決定（以下稱8.31決定），這一果斷的「落閘」之舉，確定了香港政改的路線圖，但香港社會各界圍繞該決定，又展開了激烈的討論。

香港回歸中國，既是一個主權的轉移過程，也是香港憲制秩序重新塑造和形成的過程。全國人民代表大會於1990年4月制定通過的《香港特別行政區基本法》（以下簡稱基本法），確立了香港憲制秩序的基礎，這既是對過去香港政治制度和實踐有效部分的承繼，也是對於未來香港憲制秩序的設計和創造。

根據基本法的規定，行政長官除了是香港特區的首長，也是香港特區行政機關的首長，這賦予了行政長官代表特區基本的法律地位和憲制角色。同時，在中央與特區關係中，行政長官作為國家一個特區的首長，除對香港特區負責，也須要對中央人民政府負責。因此，行政長官的法律地位具有雙重性，這一職位在香港新的憲制秩序中處於一個連接點的地位，是中央人民政府與特區權力的交匯點，也是理解香港政治制度和憲制秩序的關鍵。

基本法第45條規定：「香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命」、「行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。行政長官產生的具體辦法由附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》規定。」這意味著行政長官的選舉方式並未定型，其通過政制改革確立選舉方式的過程，不僅影響到香港特區的政治體制，也影響到香港新憲制秩序的形成。

香港特區成立以來，已經啟動多次政改，但都不徹底，只是在行政長官和立法會產生方式上的小修小補，而這一次的政改目標是實現「雙普選」，這一目標直接指向特區憲制秩序的核心內容，一旦實現，必然會改變基本法所確立的行政長官和立法會的關係，同時也會改變基本法制定時對於特別行政區憲制架構的設計。在這個意義上，此次政改可謂是香港的「第二次再造」。

2004年4月6日，全國人大常委會通過了《關於〈香港特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》，其中提出了「五步曲」 的政改安排。2007年12月29日，全國人大常委會通過了《關於香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定》，其中提出「2017年香港特別行政區第五任行政長官的選舉可以實行由普選產生的辦法。」

2013年12月4日至2014年5月3日，香港特區政府啟動了實現「雙普選」 目標的前期法律程序，就2017年行政長官和2016年立法會產生辦法，進行了為期5個月的公眾諮詢。2014年7月15日，行政長官梁振英向全國人大常委會提交《關於香港特別行政區2017年行政長官及2016年立法會產生辦法是否需要修改的報告》，這標誌著香港政制發展邁出了實質性的第一步，也標誌著香港踏出邁向2017年普選行政長官的第一步。

在此過程中，香港反對派一面以「占中」為威脅，一面又高舉「公民抗命」的大旗，試圖超越基本法的規定，將其所主張的「公民提名」、「政黨提名」寫入未來特首普選的制度安排之中，反反覆覆的街頭運動和抗爭，將香港社會帶到一場嚴重的憲制危機之中。

8.31決定正是在此關頭考慮各種方案和討論的基礎上做出的一個法律決斷，也是根據憲法、基本法和全國人大常委會對於基本法的解釋，而做出的一個穩健而理性的選擇。

這一決斷既要滿足普選的基本要求，還要考慮到特區「一國兩制」的實踐，在中國政治發展進程中的地位。由於基本法規定了嚴格的修改程序，全國人大常委會又具有解釋基本法的職權，其在解釋的過程中，一方面化解當前的政治難題，一面也通過解釋基本法為未來特區政治發展確立新的規則，這也意味著全國人大對於基本法的解釋，已超越簡單的原旨主義階段，而更富有創造性和能動性。

（作者係天津南開大學副教授）