大陸國防部在2013年11月23日開始施行東海防空識別區（簡稱ADIZ）之航空器識別規則，並公布東海ADIZ劃設示意圖。大陸要求於東海ADIZ飛行的航空器，必須提供飛行計畫識別、無線電識別、應答機識別及標誌識別等識別方式，並應服從ADIZ管理機構的指令；對不配合識別或者拒不服從指令的航空器，將採取防禦性緊急處置措施。

　　大陸東海ADIZ與台灣、日本在1950年代公布的ADIZ重疊，大陸並表示不排除隨後在其他區域也公布ADIZ。此舉引發包括美、日、韓、菲律賓、澳洲等國的抗議。韓國隨而於2013年12月15日在東海地區擴大既有ADIZ範圍。德法兩國也對東海安全與和平的維護表示關切。菲國則抨擊大陸此舉係將東海上空視為中國領空。馬政府的態度則是：大陸此舉，未與台灣先行諮商，故無助兩岸關係，希陸方別在南海宣布ADIZ。

　　陸方東海ADIZ施行一個多月後，對於ADIZ的性質仍眾說紛紜。ADIZ是否侵犯他國領空及領土主權？是否符合國際法？是否為一種單方劃界的行為？設立前是否應與相關國家先行諮商？陸方東海ADIZ之目的何在？台灣應如何面對？陸方是否會在南海宣布ADIZ？作者以下嘗試以法律角度回答這些問題，並提出個人觀察。

大陸未違反國際規範

　　首先，國際法對於「設立」ADIZ，存在消極條件或限制條件。ADIZ不得違反1944年芝加哥國際民用航空公約第1條之規定，亦即尊重「其他國家」在領土及領海上方空氣空間（即為領空）所享有的完全及排他的主權。因此ADIZ不得劃入他國領空。ADIZ之設立旨在防止本國領空遭外國航機惡意入侵，創造「拒敵於領空之外」的空防縱深，ADIZ遂與領空截然不同。

　　芝加哥公約雖未積極地規定ADIZ應如何設置，不代表ADIZ之設立毫無法律依據，其係植基於習慣國際法的「自衛權」，中華民國政府自己簽署的聯合國憲章第51條規定：任一國家不因成為聯合國的會員致喪失此「固有權利」，其他國家仍須尊重。

　　ADIZ如何設置？見諸國際實踐：美國早在1950年，即率先公布ADIZ，並為多國（包括加拿大、日本、中華民國、韓國、菲律賓、越南、緬甸等）追隨。這些早於大陸設立ADIZ的國家及政府，豈有反對大陸仿效之理？當然，自衛權之行使不能無限上綱，國際法確有條件限制。ADIZ做為自衛權的具體化，其行使亦受相同條件節制。條件為「必要性」與「合比例性」二原則。

　　此外，1998年10月1日生效的芝加哥公約第3分條規定，任何國家不得使用武器攻擊飛行中的外國民航機；空中攔截不得危及航空器乘客及航機安全；遇有理由認為民航機以違反芝加哥公約之方式使用時，國家有權要求降落於國內指定之民航機場。此「人道考量原則」當然拘束執行領空外ADIZ管轄權的軍機。不過，143個批准此分條的國家不含美國，故第3分條對美無條約拘束力。中日韓三國則早已批准此條款而受拘束。

　　此外，1982年聯合國海洋法公約（UNCLOS）第58、87條規定，沿岸國在主張200海浬專屬經濟海域（EEZ）而擴充海域管轄後，對於EEZ海面上方的空氣空間，仍應尊重其他國家所屬航空器所享的原屬「公海自由」的「飛越自由」，沿岸國行使ADIZ管轄權的軍用機，並應「適當顧及」在此飛越的他國航空器之權益。以上述國際法原則，應用到大陸一個月來在東海設立及施行ADIZ，大陸並未違反任何國際規範。

東海ADIZ不構成「劃界」

　　人謂陸方東海ADIZ構成「劃界」，作者不以為然。究其本質而論，ADIZ體現「基於特定功能的有限管轄權」之概念，目的僅僅在於「確保國防」，可突破國家主權（領空）範圍外而行使，此概念也彰顯於美國總統杜魯門1945年宣布的兩個海洋管轄權宣言、加拿大在北極所實施的污染管制管轄權、國際海洋法的（領海外）鄰接區制度，以及公海緊追權。因此，ADIZ絕非對於公海以及EEZ上方空氣空間的占領，亦無排他性。既無排他性，不同國家的ADIZ當然可以重疊。

　　究其實踐，大陸（及其他設ADIZ之國家）空軍僅對未經通報進入其ADIZ的外國飛機採「查明與識別」措施，為防禦性的非武力作為，並非攻擊。此類措施，包括派遣軍機目視瞭解。除非來機具有敵意，其飛航不受妨礙。基此，陸方軍機在ADIZ內並未妨礙外國民航機，並未要求其修改既定飛行計畫與航路，更未要求外國民航機先獲其許可方始得飛越此ADIZ。大陸與台日韓三方的ADIZ部分重疊，若大陸空軍阻止台日韓空軍飛越重疊區域，始構成「劃界」，而違反國際法。以上情況既未發生，「劃界」之說即屬無理。

　　再者，大陸東海ADIZ雖在台日韓各方專屬經濟海域（EEZ）上方的空氣空間，然而對於各沿岸國及政府在EEZ海域、海床及底土中探勘、開發、養護及管理天然資源的主權權利及管轄權之行使，並無妨礙，自未侵犯各方基於UNCLOS享有的權利。

　　就陸方東海ADIZ之目的而言，旨在保衛中國領土及領空主權。東海有此必要的爭議性地區應屬釣魚台。不管是阻止日軍占領，或在日方占領後奪回，大陸皆有必要掌握釣魚台領空的制空權和制海權。除非陸方空軍藉此阻止日美軍機在釣魚台周圍空域飛航，否則尚難認定大陸目的在奪取釣魚台。不論如何，陸方設立ADIZ之目的和結果，都是增加在東海空域，特別是釣魚台周圍空域的「軍事存在」，與日美空軍互相制衡。美日軍機越多，陸方軍機則越多。最後各方被迫產生共識：任一方皆不得輕舉妄動。

台灣應如何看待？

　　台灣應如何面對大陸東海ADIZ？大陸對不進入大陸領空、領土及上海飛航情報區的台灣民航機，要求提供飛航計畫，我們應考量「此要求是否合理？在類似情況，我方是否仿效？」大陸有可能以軍事力量維護釣魚台主權，為免戰時彭佳嶼稍近，導致台灣認為陸方不尊重兩岸分治，因而不快。但陸方ADIZ非針對台灣，而是因美國不允許台灣使用美製武器對付日本，且台灣對侵犯釣魚台的日本倡議和平，大陸當然有理由懷疑台灣在未來中日軍事爭奪釣魚台的關鍵時刻，不與陸方聯手，只好設法獨自防衛，別無他法。為擴大釣島領空防衛縱深，陸方ADIZ不得不進入台灣勢力範圍，也在公布前，未與台日美各方諮商，情有可原。

陸公布南海ADIZ的可能性

　　大陸是否可能在南海也公布ADIZ？作者認為可能，但非南海全部海域。三類領土值得考量：一、陸方有效占領，但有「被入侵」危險之領土（即南海的黃岩島）；二、任一方皆未有效占領，但有軍事衝突危機之領土（即釣魚台）；三、他國有效占領之我國領土（即南沙群島被菲律賓、越南、馬來西亞三國占領之島礁）。

　　就此三類而言，第一類及第三類領土位於南海。第三類領土若置於陸方ADIZ之下，爭議最大。尤其是南沙群島內各島礁距離不遠，彼此的領海犬牙交錯，如何劃定ADIZ之內外部範圍？倘若使用群島基線畫法來定ADIZ之範圍，是否妨礙陸方對於南沙群島海域權益的「模糊性」策略？是否損及「南海U形線」的立場？如何「持續」阻斷外國航空器進入被其占領之我國南沙群島領空，而不違反中國基於聯合國憲章所承擔的「和平解決國際爭端的義務」？抑或大陸在南沙群島設立ADIZ之目的，僅在於與諸國之軍機並存而非排除，以突顯領土爭議之存在？凡此種種，政策拿捏有其難度，持續執行亦然，倘後繼無力，如何維持國家形象？相對而言，在黃岩島周圍設立ADIZ以阻止虎視眈眈的菲律賓，似乎有其必要，困難度較低。無怪乎菲國外交部對於陸方在東海的ADIZ，抨擊最厲。

　　台灣反對陸方在南海設ADIZ，但行政院公布的第一批領海基線及領海與鄰接區外部界線，黃岩島赫赫在列。台灣無法防衛黃岩島，大陸已然代行，台灣應暗自竊喜。若出聲譴責陸方，自己卻啥都不做，則有違憲之虞，同時破壞兩岸關係，值得政府三思。
（作者係國立台灣海洋大學海洋法律研究所教授）